首页 > 机构设置 > 处室导航 > 体制改革 > 综合医改 > 正文

医改简报2009年第12期

发布时间:2009-08-07    
【字体: 】    打印本页

  编者按:61213日,国家发展改革委社会发展司赴马鞍山市调研公立医院改革和基本医疗保障制度建设等情况,710日在《社会发展工作》中刊发《马鞍山市医药卫生体制改革情况的调研报告》,其中有一些具体探索和改革思路对推进医药卫生体制改革的实施具有积极的借鉴意义,我们将其编发一期简报,供大家参阅。

  马鞍山市医药卫生体制改革

  情况的调研报告

  一、马鞍山市卫生事业改革的基本情况

  200825,马鞍山市委、市政府下发《关于深化全市卫生事业改革和发展的若干意见》,推行医药卫生事业改革。改革以公立医院改革为重点,涵盖基本医疗保障、医疗服务、公共卫生、药品供应等多个体系的建设。

  医疗保障方面,截至2008年底,城镇职工基本医疗保险、城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗保险参保率分别达到98%、98%和99%,平均报销比例达到95%、53%和47%。在扩大参保面和提高报销水平的基础上,马鞍山市不断缩小各项基本医疗保障制度之间的差异,200911日,实现新农合和城镇居民医保整合并轨运行,由社保部门统一管理,并在不提高农民个人缴费标准条件下,使市区城乡居民享受同等医疗保障待遇。

  公共卫生方面,2008年,全市投入重大公共卫生服务专项资金574万元,用于扩大国家免疫规划、农村孕产妇住院分娩补助等;按照市区(县)人均11元(6元)的标准,落实公共卫生补助经费,并建立逐年递增1元的公共卫生补助经费增长机制;对提供公共卫生服务的乡村医生,按照150//月的标准给予津贴补助。

  药品供应保障方面,按照安徽省基本医疗保险用药目录和安徽省新型农村合作医疗用药目录,共计2000余种,全市各乡村医疗机构和城市社区卫生服务机构在临床用药中100%选择目录的药品,其他医疗机构在提供基本医疗服务中,按照临床用药高于90%的要求优先选择目录中的药品。

  医疗服务体系方面,2008年,将市卫生局下属的市人民医院、市妇幼保健院、市中医院、市传染病医院、市昭明社区卫生服务站等5家单位划出,成立市立医疗集团,作为市政府直属事业单位,履行政府办医职能,接受卫生局的业务指导和行业管理。这是马鞍山在实现管办分开、政事分开方面的重大探索。

  二、马鞍山市公立医院改革的主要做法和面临的问题

  马鞍山市公立医院改革的主要做法是分离市属医疗机构与市卫生局的隶属关系,组建成立市立医疗集团。集团作为独立法人对下属五家医疗机构实行人、财、物的统一管理,并负责医疗机构国有资产的投资、管理和运营。市卫生局作为政府主管卫生工作的职能部门,工作重点是强化对全市医疗机构的全行业管理,制定和实施区域卫生规划,优化城乡卫生资源配置,以及公共卫生和卫生行政执法能力。成立市立医疗集团与马鞍山市卫生资源分布的背景情况密切相关,马鞍山市医疗资源主要集中在企业职工医院和市立医疗机构,而市中心医院、十七冶医院两个大型企业医院拥有的医疗资源(人员数和床位数)几乎与市属医疗机构资源总量持平。成立市立医疗集团,一方面有利于资源整合,增强市立医疗机构的竞争能力;一方面初步实现了医疗机构和卫生行政部门的“政事分开、管办分开”,推动公立医院改革。

  一是卫生行政部门职能从“办医”向“管医”转变。成立市立医疗集团后,马鞍山市卫生局将工作中心转移到卫生全行业监管和公共卫生上来,先后成立了包括医感、护理质量、临床检验、病历文书等八大医疗质量控制中心,实施全行业医疗监管;成立市医患维权协会,维护医患双方的合法权益,构建和谐的医患关系;拟定市医疗机构设置规划,组织开展全市医疗质量大检查、打击非法行医专项活动和医疗设备配置专项监督检查等;拟定了进一步加快民营医疗机构发展的实施意见,成立市民营医疗机构管理协会,鼓励多元化办医。同时,卫生局还以重大公共卫生项目为重点,加大公共卫生投入;以城乡医疗急救和卫生监督体系为重点,完善公共卫生服务体系为重点,加强公共卫生服务能力。

  二是医疗资源进一步整合,方便群众就医。市立医疗集团成立以后,不断整合下属五家医疗机构的医疗资源,一方面实现资源的合理配置,提高资源利用效率,另一方面减轻群众就医负担,方便群众就医。第一,药品器械统一采购,促进医药分开。集团组建了药品器械采购管理中心,负责集团内五家医疗机构的药品、器械采购、配送和药事管理,切断了医疗机构与药品销售直接的利益关系,有利于实现医药分开。第二,医学检验结果互认,方便群众就医。集团成立了临床检验中心,对集团下属医疗分支机构的检验项目和资源进行整合,实现了集团内临床医学检验结果互认,降低运行成本。第三,提高基层医疗服务水平,实现医疗机构的分级诊疗。医疗集团准备采用托管和整合等方式,将社区卫生服务中心以及乡镇卫生院吸纳到集团之中实现统一管理,一方面为建立分级诊疗机制,实现社区首诊和双向转诊提供了体制上的保证;另一方面为基层医疗机构和公立医院之间的人才交流、培养创造了条件。

  三是医疗机构内部管理得以加强,运行效率不断提高。医疗集团成立以后,从人事制度和分配制度入手,加强医疗机构的内部管理。第一,取消各医疗机构的行政级别,对所属医疗机构实行统一管理,收入上缴集团,在集团内部实行收支两条线。第二,集团实行总院长负责制,下属医疗机构设执行院长,实行竞争上岗,择优录用,由集团聘任,负责医院的经营管理,实行院长任期目标责任制。第三,改革原有人事制度,建立人事代理制、岗位聘任制等更加灵活的人事、编制管理办法,逐步实现“按需设岗、同岗同酬、薪随岗变”的用人保障机制。第四,将医疗服务质量、医疗技术水平等要素纳入绩效考核体系,推行绩效工资制度改革。通过以上措施,集团的经济效益和运行效益均得到加强。

  2008年开始推行以管办分开、政事分开为主导的改革以来,马鞍山市公立医院改革取得了一定成效,但也面临一些问题和挑战:

  一是如何实现对医疗集团的有效监管。管理权限下放市立医疗集团后,医疗集团对于医疗机构的发展拥有更多的自主决策权,同时也对加强对医疗集团的监管提出更高的要求。第一是医疗集团的公益性质,医疗集团作为独立法人,作为政府为社会提供医疗服务的执行机构,履行政府办医职能,如何确保医疗集团的公益性质,避免趋利行为是深化改革需要进一步考虑的问题。第二是集团的发展方向,集团对下属五家医疗机构实行人、财、物的统一管理,并负责医疗机构国有资产的投资、管理和运营,需要进一步完善监管机制,形成卫生、医保、社会等多方参与的监管体制,加强对集团及管理者的约束和激励,确保集团的发展方向和政府办医的目标一致。

  二是医疗集团运行机制的改革尚需进一步深化。市立医疗集团成立后,相对于过去的分散经营,资源配置和使用效率得到提高,但在加强集团内部运行机制改革,提高运行效率方面尚需要进一步深化。第一,集团对医疗机构的管理模式在很大程度上延续过去医疗机构内部管理模式,在法人治理结构、现代管理模式方面尚无创新。第二,成立集团以后,在降低医疗费用等成本效益方面,尚没有明显的改善。这一方面是因为集团成立的时间仅有一年半左右,效果需要逐步显现;另一方面是本次调研主要针对整个卫生体制改革,时间较短,需要进一步的深入研究,才能对其公立医院改革的效果作出系统深入的评价。

  三是完善配套政策。在推进改革的过程中,马鞍山市在人事、编制等制度方面进行了一系列改革,但深化改革还需要进一步的政策支持。第一,绩效工资改革等制度如何与国家和省内宏观政策进一步衔接;第二,进一步深化补偿机制改革时,财政等补偿政策同步到位;第三,医疗集团成立后,如何实现医院独立法人治理结构,需要各方面政策的配套;第四,医疗集团和市卫生局的关系需要逐步形成规范化的体制机制,保障卫生行政部门的监管职能充分发挥。

  三、马鞍山市医疗卫生体制改革的几点启示和建议

  (一)鼓励地方探索改革的多种实现形式。马鞍山市以公立医院改革为核心的医疗卫生体制改革,对于实现公立医院管办分开、政事分开、医药分开进行了积极的探索,取得了一些有益的经验。马鞍山市采用的模式充分考虑了当地人口规模较小,生活水平比较平均的经济社会发展水平,同时也考虑了当地医疗资源分布的现状。在目前我国地区差异比较大的情况下,推进医药卫生体制改革,应当积极鼓励地方因地制宜的探索适合当地情况的具体方式,充分发挥地方的自主性和创造性。

  (二)大力加强政府医疗监管的职责和能力。推行公立医院改革后,马鞍山市卫生局职责重心向全行业监管和公共卫生转移。同时,政府部门要进一步加强监管的意识和能力,一是要制定目标责任制和考核制度,特别要加强对管理层的考核评价,对医疗集团的总体发展方向和运行情况进行监管;二是要加强日常监督的手段和力度,保证医疗机构的公益性质和医疗服务的水平;三是注重体制机制建设,建立完善的公立医院质量监管和评价制度,加强监督管理的法制化和规范化;四是建立卫生行政部门、医保部门、社会多方参与的监督机制,加强对医疗集团的监管。

  (三)进一步深化内部运行机制改革。马鞍山市公立医院改革的进一步深化应当以内部运行机制的改革为重点,一是进一步剥离医疗集团与政府的关系,真正实现公共服务资源由部门内配置向全社会配置的转变,同时,政府部门探索合同外包、招投标、民办公助等购买服务的方式,进一步转变职能。二是探索独立法人治理结构的具体实现形式,改革医疗集团现有内部管理机制,提高机构运行效率。三是将确保公立医疗机构的公益性与政府监管挂钩,探索补偿、激励和约束机制,减轻公立医院趋利行为,进一步探索方便群众看病、减轻群众就医费用的具体办法。

  (四)注重发挥改革的整体效益。马鞍山市医疗集团的一体化发展,不仅为公立医院改革提供了经验,还为完善医疗保障、公共卫生等服务体系创造了条件。在深化改革的过程中,应注意各环节的相互衔接,以及具体政策的相互配套,发挥改革的整体效益。一是在现有基本医疗保障覆盖率、保险水平较高的基础上,探索医疗保障参与医疗服务定价、医疗服务监管的实现办法。二是在卫生行政部门职能转变的基础上,进一步加强全行业管理的能力,理顺政府、卫生行政部门和医疗机构之间的关系。

  (五)加强配套政策的研究和制定。公立医院改革是深化医药卫生体制改革的难点,在推进过程中,要发挥各相关部门作用,加强财政补偿、人事制度等配套政策的研究,确保改革的顺利推进。同时,要逐步明确各部门的职能,加强协调和配合,共同推进改革的实施。

[if lte IE 6]>