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福建高院案例 :责令改正通知行为的可诉性

发布时间:2020-02-27    
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福建高院案例 :责令改正通知行为的可诉性

【裁判要点】

是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、最终的实际影响,是判断该行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的基本标准之一。这是由于,可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为,亦即对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。正是因为该行政行为赋予、增加、减少、消灭了相对人的某些权利或者义务,或使相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现,才有必要赋予该行为的相对人诉至司法以摆脱该行政行为对其所产生之不利影响的权利。

《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条专门针对强制拆除违法建筑程序作了规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”通常认为,上述条文中“申请行政复议或者提起行政诉讼”之对象,系指行政机关作出的限期拆除的行政决定。同时,根据《行政强制法》第二条第三款规定,行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。由此,根据《行政强制法》的相关规定,强制拆违行为属于行政强制执行的范畴,其强制执行的内容系事先作出的一个行政决定;亦即,强制拆违行为对应的基础行为应当是限期拆除违法建筑决定。有权机关只有在作出限期拆除违法建筑决定,明确违法建筑的所有人或者搭建人负有拆除违法建筑的义务,又在相对人不履行的情况下,才能依法实施强制拆违行为。故就性质而言,责令限期拆违是一个对当事人不利益的行政处理决定,其内容主要为命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法、恢复法律关系原状。当该行为作出时,其对当事人的不利影响即产生,具有终结性和独立的法律效果,故应当赋予相对人独立的诉权,以救济其可能受损的合法权益。

【裁判文书】

福建省高级人民法院

行政 裁 定 书

(2019)闽行再10号

再审申请人(一审原告、二审上诉人)荔城区黎辉石材厂,住所地福建省莆田市荔城区黄石镇江东村。

投资人吴黎辉。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)莆田市城市管理行政执法局,住所地福建省莆田市城厢区筱塘北街283号。

法定代表人卓继祖,局长。

委托诉讼代理人黄丽仙,福建倍拓律师事务所律师。

委托诉讼代理人吴新星,福建倍拓律师事务所律师。

再审申请人荔城区黎辉石材厂(以下简称黎辉石材厂)起诉莆田市城市管理行政执法局(以下简称莆田市执法局)行政强制一案,福建省莆田市中级人民法院于2018年3月9日作出(2018)闽03行终34号行政裁定,已经发生法律效力。本院于2019年2月26日作出(2018)闽行申612号行政裁定,对本案进行提审。本院依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。

黎辉石材厂向福建省莆田市城厢区人民法院起诉称,其系经登记并由政府核发《营业执照》的合法“个人独资企业”。政府为了“黄石镇壶公路宁海桥至仕方桥项目”建设项目需要而征用土地。原告厂房在征地范围内。2017年2月20日由政府委托的“福州建融房地产评估咨询有限公司莆田城厢公司”对其厂进行丈量评估工作,原告积极配合政府的实地丈量征迁工作。然而,“征地补偿安置”未经依法落实到位,2017年6月22日,大批人员利用大型挖掘机将厂房挖毁约300平方米左右,原告儿子报警后,民警出警并告知是政府行为,公安不予受理。次日,被告向原告送达讼争的责令改正通知书。原告认为被告是以违反《城乡规划法》规定,而实施对原告厂房的行政强制拆除,且于次日又作出行政处罚决定。被告的行为明显不合法,致使原告遭受严重的经济损失和精神损失。故请求法院:一、确认被告于2017年6月22日铲除原告部分厂房的行政行为违法;二、依法撤销被告于2017年6月23日作出的第Z2002723号《责令改正通知书》;三、诉讼费用由被告承担。

一审法院经审理查明,黎辉石材厂系由吴黎辉投资的个人独资企业。2017年6月20日,莆田市荔城区黄石镇人民政府向荔城执法局发出《发案通知》,内容为:我镇经调查,确认当事人吴黎辉在荔城区黄石镇江东村黎辉石材厂内建设一栋五坎店面的三层建筑物未取得任何建设审批手续,请荔城区执法局对吴黎辉开出法律文书,责令其限期整改到位。并附现场调查照片。2017年6月23日,被告作出第Z2002723号《责令改正通知书》,“经查,你(单位)未取得建设工程规划许可证在黄石××××东街清河石材厂旁搭盖五坎三层(约六百平方米)建筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十六条的规定,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十七条的规定,责令你(单位)2017年6月25日前改正上述违法行为,改正的内容为:自行拆除违法搭盖的建筑物,并恢复原状。”另查明,2017年6月22日,原告的部分厂房被强制拆除,但被拆除的厂房并非被告作出的第Z2002723号《责令改正通知书》中所指向的建筑物。现原告认为是被告于2017年6月22日将原告的部分厂房强制拆除,要求法院确认该强制拆除的行为违法,同时撤销被告作出的第Z2002723号《责令改正通知书》。

一审法院认为,人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实认定,应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下,负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定,“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应的证据”。根据该规定确立的举证责任分配原则,原告在提起诉讼时,应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中,原告提供的证据虽然可以证明其部分厂房被拆除的事实存在,但并不能证明上述行为系由被告莆田市执法局实施的。且原告在庭审中也承认被告作出的第Z2002723号《责令改正通知书》中所指向的原告搭盖的五坎三层建筑物并非2017年6月22日原告被拆除的那部分厂房。故原告以莆田市执法局为被告,提起本案行政诉讼,要求确认被告强制拆除原告部分厂房的行为违法,没有事实依据,不符合法定的起诉条件,依法应予驳回。原告的另一诉求是要求撤销被告于2017年6月23日作出的第Z2002723号《责令改正通知书》,该通知书是要求原告自行拆除违法搭盖的建筑物并恢复原状。其并不具有强制性内容,也并非行政程序中的最终处理决定,对原告的权利义务不产生实际影响,是不可诉的,依法应予驳回。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第(一)、(八)项的规定,裁定驳回黎辉石材厂的起诉。

莆田市中级人民法院二审认为,上诉人黎辉石材厂提供的证据不足以证明其于2017年6月22日被铲除的部分厂房系莆田市执法局实施的。二审询问过程中,上诉人自认该厂房系黄石镇人民政府组织人员强行拆除的,并非莆田市执法局组织人员拆除的。故上诉人要求确认莆田市执法局于2017年6月22日铲除其部分厂房的行为违法的诉求缺乏事实根据,不予支持。2017年6月23日,莆田市执法局认为上诉人所有的五坎三层建筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》而作出的第Z2002723号《责令改正通知书》,该通知性质上属于告知,系行政主体在作出行政行为过程中对环节事项作出的预备性的处理,属于程序性行政行为,尚未确定行政相对人实体上的权利义务关系,该通知本身并未对行政相对人的权益产生实质性影响,不具有可诉性。综上,上诉人的上诉理由均不能成立,不予支持。原审裁定认定事实清楚,证据充分,适用法律准确,审判程序合法,应予以维持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回上诉,维持原裁定。

黎辉石材厂申请再审称,诉争《责令改正通知书》明显是标准的法定具有可诉性的行政处罚决定,原审裁定驳回起诉错误。其一,从法律依据看,诉争的《责令改正通知书》载明的法律依据是根据《城乡规划法》第六十四条、《福建省实施〈城乡规划法〉办法》第六十条的规定,责令再审申请人于2017年6月25日前自行拆除违法搭盖的建筑物并恢复原状。上述适用的条文,是法律法规授权有权的行政执法机关作出行政处罚决定的法律依据。其二,从内容看,上述“自行拆除并恢复原状”,是行政机关在行使职权过程中针对特定的相对人就特定的事项作出的,能够对行政相对人的权利义务产生法律效果的具体行政行为,明显具有可诉性。请求撤销一、二审裁定,指令一审法院继续审理。

莆田市执法局提交书面答辩意见称,一、再审申请人无提供任何有效证据证实其房屋被答辩人违法拆除,应承担举证不能的法律后果。二、本案《责令改正通知书》是行政处罚或行政强制的预备行为,是阶段性行政行为,不具有行政强制及处罚性,该行为对再审申请人的权利义务不产生实际影响,故不具有可诉性。三、被答辩人作出的《责令改正通知书》程序合法,于法有据。案涉建筑物确系违法建设,再审申请人即使维权也应秉承事实,维护合法权益,避免滥用司法诉讼资源。一、二审裁定事实清楚,法律适用正确。请求驳回再审申请人的再审请求。

本院经审查认为,根据黎辉石材厂起诉主张,2017年6月22日,其厂房被强制拆除;6月23日,莆田市执法局向其送达诉争《责令改正通知书》,通知其限期拆除违法搭盖的建筑物。据此,黎辉石材厂认为莆田市执法局先实施强制拆除,次日作出行政处罚决定。故黎辉石材厂以莆田市执法局为被告,提起本案诉讼,请求:确认莆田市执法局于2017年6月22日铲除黎辉石材厂部分厂房的行政行为违法;撤销莆田市执法局于2017年6月23日作出的第Z2002723号《责令改正通知书》。一审审理查明,莆田市执法局作出的第Z2002723号《责令改正通知书》中所指向的应予拆除的“五坎三层建筑物”并非2017年6月22日黎辉石材厂被拆除的部分厂房,对此事实,黎辉石材厂予以认可。据此,黎辉石材厂的起诉实际上包含了两个不同的行政行为,一是强制拆除厂房行为,二是《责令改正通知书》;且该两个行为所指向的标的物不同。对此,本院分别对该两项起诉是否符合法定条件进行审查认定并分述如下。

(一)关于黎辉石材厂对强制拆除厂房行为的起诉

根据《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第四十九条第三项之规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。上述条文中规定的“事实根据”,在起诉人针对特定行政行为以特定的行政机关为被告提起的具体起诉中,不仅指起诉人应当提供初步的证据证明被诉行政行为之存在,还应当包括起诉人应当初步地证明被诉行政行为系由被诉行政机关作出。虽然后者常常被用来判断被诉的行政机关是否为本案适格被告,但亦为起诉人之起诉具有“事实根据”的应有之义。换言之,起诉人起诉时虽然初步地证明了被诉行政行为之存在,但确无相应的证据表明该被诉的行政行为与被诉的行政机关之间存在关联性,而现有状况亦无法认定存在适当的被告可予以更正时,仍应当认为起诉人对该被诉行政机关之起诉是缺乏事实根据的。本案中,黎辉石材厂根据莆田市执法局作出的第Z2002723号《责令改正通知书》而推定强制拆除厂房行为亦由莆田市执法局作出,故以其为被告对强制拆除厂房行为提起诉讼。但经审理查明,上述《责令改正通知书》中责令限期拆除的建筑物并非黎辉石材厂起诉主张被拆除的部分厂房。二审审理中,黎辉石材厂承认,经其了解,厂房并非莆田市执法局拆除。据此,一、二审法院均认定黎辉石材厂起诉莆田市执法局强拆行为违法没有事实根据,并据此驳回起诉并无不当。

(二)关于黎辉石材厂对《责令改正通知书》的起诉

《行政诉讼法》第二条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”但并非所有的行政行为均属行政诉讼的受案范围。是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、最终的实际影响,是判断该行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的基本标准之一。这是由于,可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为,亦即对行政相对人的权利义务关系产生调整作用的行为。正是因为该行政行为赋予、增加、减少、消灭了相对人的某些权利或者义务,或使相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现,才有必要赋予该行为的相对人诉至司法以摆脱该行政行为对其所产生之不利影响的权利。

就本案被诉的责令改正通知行为的可诉性问题。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)第四十四条专门针对强制拆除违法建筑程序作了规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。”通常认为,上述条文中“申请行政复议或者提起行政诉讼”之对象,系指行政机关作出的限期拆除的行政决定。同时,根据《行政强制法》第二条第三款规定,行政强制执行,是指行政机关或者行政机关申请法院,对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织,依法强制履行义务的行为。由此,根据《行政强制法》的相关规定,强制拆违行为属于行政强制执行的范畴,其强制执行的内容系事先作出的一个行政决定;亦即,强制拆违行为对应的基础行为应当是限期拆除违法建筑决定。有权机关只有在作出限期拆除违法建筑决定,明确违法建筑的所有人或者搭建人负有拆除违法建筑的义务,又在相对人不履行的情况下,才能依法实施强制拆违行为。故就性质而言,责令限期拆违是一个对当事人不利益的行政处理决定,其内容主要为命令违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法、恢复法律关系原状。当该行为作出时,其对当事人的不利影响即产生,具有终结性和独立的法律效果,故应当赋予相对人独立的诉权,以救济其可能受损的合法权益。

本案中,被诉的第Z2002723号《责令改正通知书》系莆田市执法局对黎辉石材厂作出,载明:“经查,你(单位)未取得建设工程规划许可证在黄石××××东街清河石材厂旁搭盖五坎三层(约六百平方米)建筑物的行为,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十六条的规定,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《福建省实施<中华人民共和国城乡规划法>办法》第六十七条的规定,责令你(单位)2017年6月25日前改正上述违法行为,改正的内容为:自行拆除违法搭盖的建筑物,并恢复原状。”上述被诉的第Z2002723号《责令改正通知书》包含了认定违法建筑和责令限期拆除两项内容,虽未对相对人科以新的义务,且强制性较弱,但其要求违法行为人履行既有的法定义务,纠正违法、恢复法律关系原状而由自己进行一定的作为或不作为之决定,属对相对人不利之处分,并直接发生法律效果,应属于可诉的具体行政行为。故一、二审法院认为该《责令改正通知书》不对行政相对人的权益产生实质性影响,故不可诉,系认定错误,本院予以纠正。

综上,一、二审裁定驳回起诉部分错误,本院予以撤销;再审申请人的申请理由成立,本院予以支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定,裁定如下:

一、撤销莆田市中级人民法院(2018)闽03行终34号行政裁定、莆田市城厢区人民法院(2017)闽0302行初90号行政裁定;

二、驳回荔城区黎辉石材厂请求确认莆田市城市管理行政执法局拆除厂房强制行为违法的起诉;

三、指令莆田市城厢区人民法院继续审理荔城区黎辉石材厂请求撤销莆田市城市管理行政执法局作出《责令改正通知书》的起诉。

本裁定为终审裁定。

审判长  陈晓军

审判员  陈锦铨

审判员  卢椰枫

二〇一九年五月二十日

书记员  翁云霞

 

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