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付子堂:非典危机与突发公共卫生事件应急法律制度

发布时间:2020-03-06    
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付子堂 卫生法治前沿 5天前

 
作者简介:付子堂,西南政法大学法学教授、博士生导师;本文发表于2003年

摘要:“急事”呼唤“急法”,国务院《突发公共卫生事件应急条例》的紧急出台是因非典危机而起。本文通过研究这部非常时期的非常立法的背景、目的、指导思想和主要内容,论述了我国建立应急法律制度的现实价值与深远意义。特别强调,非典既是一种呼吸综合症,它所引发的更是一种社会综合症,法律正是通过对社会病的疗治而对付自然病;有了急事,就要有急的意识、急的行为、急的规范,就要依法应急。

关键词:《突发公共卫生事件应急条例》;非典危机;应急法制;社会病;依法应急

 

友谊浓浓如酒,情感依依似柳;

桃花开了许久,不知见到没有;

病毒世间少有,切忌四处游走;

闲来消毒洗手,祈祷健康长寿。

           ——民谚

2002年11月底,从我国广东佛山开始出现的非典型肺炎(严重急性呼吸综合症,Severe Acute Respiratory Syndrome,简称SARS或非典),迅速在广州、香港、北京、台湾等地蔓延。卫生部新闻办公室5月18日下午通报:截至当日上午10时,全国内地报告有疫情的省份为25个;累计报告非典型肺炎病例5233例(其中医务人员959例),死亡284例,目前在医院接受治疗的患者为2870例;全国内地非典型肺炎疑似病例合计为2 082例。据世界卫生组织(WHO)报告:2002年11月1日至2003年5月17日日内瓦时间14时,中国香港累计报告病例1710例,死亡病例243例;中国澳门累计报告病例1例;中国台湾累计报告病例274例,死亡病例35例;全世界已有32个国家和地区发现非典和疑似非典患者,全球累计报告病例已达7761例,623名患者死亡。非典所到之处,人们的内心便充满了紧张与恐惧,正常的生活和工作节奏被打乱。人们谈非典而色变。为了有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,为了在我国建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急法律制度,国务院依照1989年2月21日公布、同年9月1日施行的《中华人民共和国传染病防治法》和其他有关法律的相关规定,在总结前一阶段全国防非典工作实践经验的基础上,于2003年5月12日正式公布施行了《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称条例)。这部条例的紧急出台,可以说是因非典而起,它从酝酿之日起便备受世人瞩目。
一、“急事”呼唤“急法”
  风起于青萍之末。非典犹如飞来横祸,在短短几个月内将中国经济搞得面目全非。人们刚刚还在为中国经济的强劲增长而喝彩,转眼之间,媒体头条新闻都变成了非典疫情。2003年的春天,不仅带来万物复苏,还带来一场不见硝烟的战争。3月初,北京出现第一例输入性“非典”病例。3月17日,WHO发出警告,把中国列入非典疫区,并警示世界各国游客不要到中国去旅游。潘多拉的魔盒就此打开,中国从此
进入非典危机时期。
  广州、北京发现了病例以后,尽管各部门迅速投人抗非典行动,但前期有关部门反应不快、信息不准、应急准备不足、控制不力的恶果逐步显现。疫情每天翻新,一刻疏忽,殃及多人。抗击非典,实在是刻不容缓。清华大学国情研究中心胡鞍钢教授指出:“这次非典型性肺炎(SARS)事件是对执政不到一个月的新一届中国政府第一次突如其来的外部冲击和重大挑战,也是对政府执政能力和危机处理能力的一次检验与‘考试’。”他断言,非典危机不仅是中国内地和香港、台湾的危机,而且已经演变为“全球性公共卫生危机”。所以,需要建立一个统一、高效、有权威的突发事件应急体制,需要建立一套应急法律制度。
  4月1日,国务院副总理吴仪强调,要抓紧建立和完善突发公共卫生事件应急反应处理机制,特别是公共卫生信息系统和预警报告机制。
  4月8日,为加强非典防治工作,卫生部发出专门通知,决定将非典列人《中华人民共和国传染病防治法》中的法定传染病进行管理。其控制措施可按照《传染病防治法》24条第一款执行;各地卫生部门要加强与教育、公安、铁道、交通、农业、检疫、民航等有关部门的联系,密切配合,依法开展防治工作;非典疫情报告实行日报告制度。
  4月14日,正当非典疫情肆虐之际,温家宝总理主持召开国务院第四次常务会议,听取并原则同意卫生部关于建设完善国家突发公共卫生事件应急反应机制问题的汇报。会议指出,要打赢防治非典这场硬仗,既要依靠科学,又要依靠法制;根据形势和任务的需要,国务院做出了制定《突发公共卫生事件应急条例》的决定。《中华人民共和国传染病防治法》是依法防疫的主要法律手段,必须严格执行。但是,为了把《传染病防治法》规定的一些基本法律制度具体化,增强可操作性,必须根据新形势下出现的新情况,特别是防非典工作中暴露出的在应急处理突发事件方面的薄弱环节,依法制定行政法规。会后,国务院法制办立即会同卫生部抽调人员,共同组织起草小组,经过日夜奋战,草拟了条例的初稿。
  4月20日,国务院法制办邀请桑国卫、高守一、洪涛三位院士和中国疾病预防控制中心、医疗机构的十几位医学专家、学者,对条例初稿进行研究、论证。会后,根据专家、学者的意见进行了修改,形成了条例征求意见稿,立即送国务院发展改革委员会、财政部、公安部、监察部等15个国务院有关部门和军委法制局征求意见;同时,邀请中国疾病预防控制中心负责人和北京大学公共卫生学院的专家、学者,对征求意见稿作了进一步的研究、论证。根据专家和有关部门的意见,对征求意见稿作了补充、完善,形成了条例草案。
  4月24日,全国防治非典型肺炎指挥部成立。4月25日,国务院副总理,全国防治非典型肺炎指挥部总指挥吴仪,向十届全国人大常委会第二次会议报告全国非典防治工作情况时表示,《突发公共卫生事件应急条例》已起草完毕,目前已在征求意见中,近期经国务院审议后,即可公布实施。《应急条例》草案此番神速出炉,可见急事急办的工作效率。
  4月30日,国务院法制办公室汇总各方面意见,将《突发公共卫生事件应急条例(草案)》提交国务院常务会议作最后审议。
  5月7日,国务院召开第7次常务会议,审议《突发公共卫生事件应急条例(草案)》。会议认为,为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保证公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,制定《突发公共卫生事件应急条例》是十分必要的。会议决定,《突发公共卫生事件应急条例(草案)》经进一步修改后,由国务院公布施行。根据常务会议的精神,国务院法制办公室又会同卫生部,对草案作了进一步修改,报请温家宝总理审批同意并签署后公布施行。
  5月9日,国务院总理温家宝签署国务院第376号令,正式公布《突发公共卫生事件应急条例》,自公布之日起施行。
  5月12日,新华社被授权全文播发了这个条例。《突发公共卫生事件应急条例》(以下简称条例)共6章、54条,包括总则、预防与应急准备、报告与信息发布、应急处理、法律责任和附则。
  这部新中国成立以来制定速度最快、实施最及时(自公布之日起施行)的行政法规,明确规定了处理突发公共卫生事件的组织领导、遵循原则和各项制度与措施,明确了各级政府及有关部门、社会有关组织和公民在应对突发公共卫生事件工作中承担的责任和义务,还明确了违反条例行为的法律责任。
二、《应急条例》的指导思想和立法目的
  《突发公共卫生事件应急条例》从起草到审议出台,仅用了不到一个月的时间。从目前我国行政法规制定的正常程序来看,这次法规出台的速度之快可以说是没有先例的。在非典疫情非常严重的情况下,迅速建立相关法律制度的做法,体现了新一代领导集体强烈的法治理念。这次国务院处理非典疫情,不是简单地处理几个人就了事,而是很快地把制定行政法规放到了非常优先的位置,超越了就事论事的处理方法。同时,也为今后及时有效处置突发事件,建立起了“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急法律机制。这对于今后处理突发事故的法律化、制度化,尤其是对于政府的依法行政,将产生深远影响。那么,为什么要在这样一个非常时期火速出台这样的一部行政法规?一部行政法规对抗击非典到底能起多少实际作用?
  在中国走向法治之路上,法律已成为中国人民手中同非典抗争等的利器,在规范和保障社会有序运作、整合社会资源、追究渎职者和失职者责任等等方面,都发挥了不可替代的作用。但是,面对突如其来的公共安全事件,我们的法律资源明显不足,现有法律也暴露了诸多漏洞,在某种程度上已经影响了法律在非常时期的强势作用。如,我国没有在宪法中规定统一的紧急状态法律制度,也没有一部统一的紧急状态法。再如,自4月抗非典以来,全国有不少省市通过地方性法规和政府规章,规定了各地有关防治非典的强制措施,但地方性法规与政府规章在行政紧急强制权的设定方面有无权限或有什么样的权限却不得而知。行政法规的缺位,不仅使行政机关在紧急状态下的行政紧急强制权处于一种不定状态,而且使这种强大的行政权力处于一种无监督状态,不利于对公民权益的保护。又如,1989年2月21日公布、同年9月1日施行的《传染病防治法》已“年久失修”,责任条款与新刑法不能对接,政府及管理机关的应急措施成了“法外施恩”。无疑,《应急条例》是我国公共卫生事业发展史上的一个里程碑。其颁布实施,充分体现了中央依法管理非典防治工作的信心和决心,也顺应了全社会要求建立应急处理机制的迫切愿望,标志着我国防治非典工作进一步走上法制化轨道,标志着突发公共卫生事件应急处理机制进一步得到了完善。
  国务院制定这个条例的指导思想,是着重解决突发公共卫生事件应急处理工作中存在的信息不准、反应不快、准备不足等问题,建立统一、高效、权威的突发公共卫生事件应急处理机制,保障公众身体健康与生命安全,维护社会稳定。同时,为今后及时有效处置突发事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的应急法律制度。用最简单的语言概括,这个条例使人们明白了,在发生突发事件以前都应该做些什么准备?当发生了突发事件以后又应该怎么去应对?条例首次从法制的角度,明确规定了政府对突发公共卫生事件应该做出的反应和采取的应急措施,为建立突发公共卫生事件应急处理体系提供了重要法律保障,并将在当前的非典型肺炎防治工作中发挥重要指导作用。同时,也在是规范当前的抗非典斗争。当前,全国非典防治工作正处在关键时期,《突发公共卫生事件应急条例》的公布施行,与《中华人民共和国传染病防治法》一起,成为强有力的法律武器,对于打赢非典型肺炎防治这场硬仗具有重要意义。这样一个法律武器,对我们当前这场抗非典斗争,具有非常重要的现实意义。
三、突发公共卫生事件及其处理方针和原则
  尽管《应急条例》的出台与应对非典危机密切相关,但它所针对的不仅是非典问题。实际上,对《应急条例》的“应急”,可以从两个方面去理解:一是处理非典事件的应急,即为正在进行的抗击非典的有关措施提供法律依据;二是弥补行政管理制度缺陷的应急,所以并不限于解决当前的非典危机。因此,它所规定的突发公共卫生事件,是指突然发生的,造成或者可能造成严重损害社会公众健康的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。
  概括而言,突发公共卫生事件应当具备三个特征:(1)突发性,即是突如其来、不易预测的事件;(2)公共性,即在公共卫生领域发生;(3)危害性,即对公众健康已经或可能造成严重损害。需要强调,突发公共卫生事件不仅仅是一个卫生问题,不仅仅是卫生部门一个部门的事情,而且还是一个社会问题,每一位公民、每一个部门都负有不可推卸的社会责任,对于执政党的党员和公务人员来说,更是一种政治责任。
  凡是具备以上三个特征的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件,都在条例的适用范围之内。所谓重大传染病疫情,是指发生《传染病防治法》规定的传染病或依法增加的传染病爆发、流行的重大疫情;所谓群体性不明原因的疾病,是指在一定时间内,某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个临床表现基本相似患者,又暂时不能明确诊断的疾病;所谓重大食物和职业中毒事件,是指危害严重的急性食物中毒和职业中毒事件。
  突发事件应急工作应当遵循预防为主、常备不懈的方针。预防为主是卫生工作的基本指导方针,也是减少各类突发公共卫生事件的保证,是有效应对突发事件的前提。做好预防工作,可以有效控制传染病的发生和传播,减少食物中毒、职业中毒和其他突发公共卫生事件。中国是一个欠发达国家,经济和社会发展水平还不高。特别是广大中西部地区和农村地区,人均收入水平较低,公共卫生设施较差。一旦发生突发公共卫生事件,必将给广大人民群众的身体健康和生命安全带来严重伤害,也会使国家经济遭受巨大损失。因此,在那些目前非典疫情比较轻的地方或者是还没有疫情的地方,必须考虑现实中可能出现的问题,按照规定做好预防工作。一定要做好应急准备,包括物资储备、人员调配、医疗网络建设以及建设全国突发事件的预防控制体系,等等。
  预防为主,还要常备不懈。这是指预防工作的长期性要求。从党和政府对人民负责的这个角度来说,既要重视经济建设,同时也要关注老百姓的身体健康。所谓关注,就是说有一些事情必须把社会效益摆在前面,尤其是在公共卫生方面,必须突出它的社会效益。预防工作做好了,实际上是花很少的钱而取得很好的效益。因此,无论是面对传染病,还是面对其他突发公共卫生事件,都需要有预防为主这样的基本观念。可以假设,如果早有这个《应急条例》,非典疫情完全有可能不会发展到现在这样的程度;如果我们早有准备来应对各种可能发生的突发事件的话,那么,就不会造成今天这么被动的局面。俗话讲“有备无患”,有备才能无患,就是要防患于未然。所以,这个条例的重要方针,就在于预防为主、常备不懈。目前正在进行的防非典斗争,已经提供了许多经验和教训,至少使人们更加清醒地认识到,公共卫生必须预防为主。
  做好突发事件应急工作,还必须贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的处理原则。
  所谓统一领导、分级负责,是指在突发事件应急处理的各项工作中,必须坚持由各级人民政府统一领导,成立应急指挥部对处理工作实行统一指挥,各有关部门都要在应急指挥部的领导下,依照规定开展各项应急处理工作;全国性的突发事件或跨省、自治区、直辖市的突发事件,由国务院设立全国突发事件应急处理指挥部,负责统一领导和指挥全国的应急处理工作;地方性突发事件由省级人民政府设立突发事件应急处理指挥部,负责统一领导和指挥本行政区域内的应急处理工作。
  所谓反应及时、措施果断,是指突发事件发生后,有关人民政府要成立应急处理指挥部,决定是否启动应急处理预案等;有关部门应当及时做出反应,搜集、报告疫情及有关情况,立即组织调查,组织医疗队伍,积极开展救治,并向政府提出处理建议,采取果断措施,有效控制突发事件的事态发展。
  所谓依靠科学、加强合作,是指突发事件应急工作要尊重科学、根据科学,各有关部门、学校、科研单位等要通力合作,实现资源共享。这次非典事件的发生,必将使各级政府进一步下更大的决心,投人更多的财力、物力和人力,抓好公共卫生工作。通过这一事件,我们可以在比较短的时间里,建立起一个比较完善的应对突发公共卫生事件的应急体制。这个体制所能产生的社会效果,包括它所能产生的积极效果将会非常明显。
四、《应急条例》的主要法律制度创新
  《应急条例》的出台,具有非常强的针对性和现实性。要战胜非典,不光需要先进的科学技术和医疗卫生条件,同时也需要一个制度的支撑。只有建立起快速有效的制度和机制,才能调动社会资源,有效地掌握各种信息,快速地做出反应。条例根据《传染病防治法》的规定,总结了非典防治工作中的经验教训,借鉴了国际上的一些好的做法,重点解决了应急处理工作中存在的信息不准确、反应不及时、准备不充分等问题。具体而言,《应急条例》有五大法律制度创新:
  (一)预防控制与应急处理指挥制度
  应急机制是行政法不可缺少的制度。有关专家认为,这次非典的暴发和流行,反映出一些部门和地方对突发公共卫生事件预警能力不足、监测系统反应不灵敏,因此,需要建立和完善突发公共卫生事件监测和预警机制,必须保证紧急行政权力在紧急状态下的正常运行。《应急条例》规定,国家建立统一的突发公共卫生事件预防控制体系。县级以上地方人民政府,应当建立和完善突发公共卫生事件监测和预警系统;县级以上各级人民政府卫生行政主管部门,应当指定机构负责开展突发公共卫生事件的日常监测,并确保监测和预警系统的正常运行。监测和预警工作应当根据突发公共卫生事件的类别,制定监测计划,科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发公共卫生事件,应当依照规定的程序和时限及时报告。
  按照规定,国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门,应当根据突发公共卫生事件应急预案的要求,保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备;县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设,配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员,提高医疗卫生机构应对各类突发公共卫生事件的救治能力;设区的市级以上地方人民政府,应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院,或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。
  从非典防治工作的经验看,在国务院领导下建立有权威的专门研究、处置突发事件的指挥机构十分必要。条例规定了两个方面:一方面,在突发事件发生后,国务院和省、自治区、直辖市人民政府设立突发事件应急处理指挥部,负责对突发事件应急处理的统一领导、统一指挥,卫生部门和其他有关部门在各自的职责范围内,作好相应工作;另一方面,全国突发事件应急指挥部对地方突发事件应急处理进行督察与指导,地方政府与部门要给予配合,省、自治区、直辖市突发事件应急处理指挥部对本行政区域内突发事件应急处理进行督察与指导。这也是根据这次抗击非典的成功经验。
  (二)应急预案的制定及启动制度
  《应急条例》是我国政府在防治非典进入关键时刻所采取的重大措施。从这次非典防治工作中暴露出的问题看,制定并迅速拿出突发公共卫生事件应急预案,对于及时、有序处理突发公共卫生事件至关重要。正如前面所说,有备无患,有备才能无患。对此,条例规定:国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求,制定全国突发公共卫生事件应急预案,报请国务院批准;省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发公共卫生事件应急预案,结合本地实际情况,制定本行政区域的突发公共卫生事件应急预案。当然,实际上远远不止这两个方面,另外还有行业性、区域性的或者针对某些特定问题的应急预案。
  全国性的预案应包括如下内容:1.突发公共卫生事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责;2.突发公共卫生事件的监测和预警;3.突发公共卫生事件信息的收集、分析、报告、通报制度;4.突发公共卫生事件应急处理技术和监测机构及其任务;5.突发公共卫生事件的分级和应急处理工作方案;6.突发公共卫生事件预防、现场控制,应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度;7.突发公共卫生事件应急处理专业队伍的建设和培训。
  《应急条例》规定了应急预案的启动程序。突发公共卫生事件发生后,卫生行政主管部门应当组织专家,对突发公共卫生事件进行综合评估,初步判断突发公共卫生事件的类型,提出是否启动突发应急预案的建议。在全国范围内或者跨省、自治区、直辖市范围内启动全国突发公共卫生事件应急预案,由国务院卫生行政主管部门报国务院批准后实施。省、自治区、直辖市启动应急预案,由省、自治区、直辖市人民政府决定,并向国务院报告。
  应急预案启动前,县级以上各级人民政府有关部门应当根据突发公共卫生事件的实际情况,做好应急处理准备,采取必要的应急措施;应急预案启动后,突发公共卫生事件发生地的人民政府有关部门,应当根据预案规定的职责要求,服从突发公共卫生事件应急处理指挥部的统一指挥,立即到达规定岗位,采取有关的控制措施。
  《应急条例》还规定,突发公共卫生事件应急预案应当根据突发公共卫生事件的变化和实施中发现的问题,或者随着科学技术的进步,及时地进行修订和补充。
  (三)应急处理措施制度
  为确保快速、有效地应急处理突发公共卫生事件,《应急条例》规定了应急处理的五大措施。第一,国务院卫生行政主管部门对新发现的突发传染病,根据危害程度、流行强度,依照《传染病防治法》的规定,及时宣布为法定传染病;宣布为甲类传染病的,由国务院决定。第二,省级以上人民政府卫生行政主管部门,或者其他有关部门指定的突发公共卫生事件应急处理专业技术机构,负责突发公共卫生事件的技术调查、确证、处置、控制和评价工作。第三,突发公共卫生事件发生后,国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门,应当保证突发公共卫生事件应急处理所需的医疗救护设备、救治药品、医疗器械等物资的生产、供应;铁路、交通、民航行政主管部门应当保证及时运送。第四,根据突发公共卫生事件应急处理的需要,突发公共卫生事件应急处理指挥部有权紧急调集人员、储备的物资、交通工具以及相关设施、设备;有权在必要时对人员进行疏散或者隔离,可以依法对传染病疫区实行封锁;有权根据突发公共卫生事件应急处理的需要,对食物和水源采取控制措施。第五,县级以上地方人民政府卫生行政主管部门,应当对突发公共卫生事件现场等采取控制措施,宣传突发公共卫生事件防治知识,及时对易受感染的人群和其他易受损害的人群采取应急接种、预防性投药、群体防护等措施。
  此外,《应急条例》还规定了人员隔离、群体防护等应急处理具体措施,以保证突发公共卫生事件应急处理工作有力、有效、有序地进行。
  (四)“三就地”和“四早”制度
  在一定意义上,法律是对事实的公认。“立法者应该把自己看作一个自然科学家。他不是在创造法律,不是在发明法律,而仅仅是在表述法律。”《应急条例》的一些内容,应该说是把防非典实践中总结出来的经验条文化了,例如,其中吸纳和表述了非典防治中的“三就地”和“四早”经验。
  《应急条例》第41条规定:“对传染病爆发、流行区域内流动人口,突发事件发生地的县级以上地方人民政府应当做好预防工作,落实有关卫生控制措施;对传染病病人和疑似传染病病人,应当采取就地隔离、就地观察、就地治疗的措施。”在突发公共卫生事件中需要接受隔离治疗和医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者,在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合;拒绝配合的,由公安机关依法协助强制执行。《应急条例》还吸纳了非典防治实践中的“四早”经验,第42条规定:“有关部门、医疗卫生机构应当对传染病做到早发现、早报告、早隔离、早治疗,切断传播途径,防止扩散。”为了强调“及时”、“果断”,条例对《传染病防治法》中所规定的疫情报告和公布制度作了进一步明确,对报告的时限进行了非常严格的规定。地方政府必须在2个小时、省一级的政府必须在1个小时之内向上级报告;对于谎报、缓报和隐瞒的地方和部门规定了非常严格的法律责任。
  无论是“三就地”制度,还是“四早”制度,都涉及到了“隔离”这一防非典中的热门话题。
进入2003年以来,特别是4月份以来,我国中央与地方各级政府领导医疗机构,为抗击非典实施了一系列强制措施,包括预防性的、控制性的和治疗性的等等。人们耳熟能详的一种常用强制措施,就是“隔离”。其中,有的是纯医疗技术性的,但大多属于行政强制行为,无疑带有法律属性。由于人们容易理解政府采取这些措施的公益性出发点,于是一般都能够积极地配合。然而,社会实践中确有一些人对此不够理解甚至有抵触情绪,法学界也确有学者对各地采取的“隔离”做法提出了一些不同观点。
  应当看到,对传染病病人、病源携带者、疑似传染病人污染的场所、物品和密切接触的人员,实施必要的卫生处理和预防措施,有着明确的法律依据。1989年制定的《中华人民共和国传染病防治法》明确授权,传染病爆发、流行地的地方政府及医疗保健机构、卫生防疫机构,可以采取包括隔离、封锁等强制措施在内的措施,保证传染病预防、控制和治疗的顺利进行。《传染病防治法》24条、第25条和第26条对此均有十分具体而明确的规定。同时,该法第6条还规定:“在中华人民共和国领域内的一切单位和个人,必须接受医疗保健机构、卫生防疫机构有关传染病的查询、检验、调查取证以及预防、控制措施。”这就意味着,配合与支持政府及有关部门依法采取的防治紧急措施,是每个公民及组织的法定义务;当发生了法定的传染病爆发、流行情况,及时果断地采取有效的紧急措施,是政府及有关部门的法定职责,否则便是失职,要承担相应的法律责任;任何公民和组织,如果故意不支持、不配合政府及有关部门采取的紧急处置措施,同样是违法行为,必须承担相应的法律责任。
  其实,在许多国家和地区,对于突发性的公众卫生事件,都有一种“紧急状态下的反应”机制。这同正常的或者一个平常时期的法律制度设计,具有非常重要的区别。在国际上,这种应急规范属于一种紧急状态的法律范畴。在这种紧急状态法律之下,确实涉及到一个公共权力对个人权利施加一定暂时性限制的问题,但是,这种限制行为具有合法性和正当性。危机事件往往对整个社会构成危害或者威胁,因此需要动员整个社会和各个部门来克服和排除危机,个人的自由和权利要服从社会保卫和其他危机处理措施而受到限制。紧急状态的政府应对机制的组成部分之一,就是临时应对措施机制,主要包括:公民权利限制、戒严和宵禁、动员和征调等。所谓公民权利限制,在学理上又称为“紧急失权制度”,即在发生紧急状态时,公民的基本权利需要受到比平时更加严格的限制,包括禁止迁徙、出境、集会、游行,限制人身自由或者财产自由等。例如,德国1919年魏玛宪法第48条规定,联邦总统在宣布戒严时,可以宣布停止公民的部分基本权利;西班牙宪法第55条第1款规定,在依法宣布紧急状态时,本法规定的部分公民权利中止。当然,由于公民权利限制措施可能被国家机关滥用,所以,法律往往同时还设置了人权保障的最低标准。例如,西班牙宪法第55条第3款规定,不得剥夺或者限制人格尊严、学术自由、家庭生活、受教育权利等,滥用这些措施要追究刑事责任。因此,我国在非典危机时期,为了维护社会公共利益和广大人民的生命健康,根据《传染病防治法》和《应急条例》,对一部分疑似病人及其密切接触者采取隔离措施,是完全合理、合法的。《应急条例》对这种隔离做法和采取的其它应急处理措施,做了更进一步明确,非常有助于卫生部门和行政机关更好地控制疫情。随着综合国力的逐步增强,随着制度建设的进一步完备,我国应逐步建立起能够处理人员危机、恐怖袭击造成的危机、以及金融危机甚至自然灾害突发的公共事件的应急反应机制。这次《应急条例》的出台,对于我国今后处理类似的突发事件,提供了一个很好的借鉴。
  (五)疫情报告、举报和信息发布制度
  《应急条例》规定,对早期发现的潜在的隐患、可能发生的突发事件,应当及时报告。具体要求:省级政府在接到疫情等突发事件报告1小时内,必须向卫生部报告;县以上地方政府卫生部门在接到疫情等突发事件报告2小时内,必须向本级政府和上级卫生部门报告,并同时向卫生部报告。突发事件检测机构、医疗卫生机构和有关单位发现应当报告的事项时,应当在规定的时间内向所在地县级政府卫生部门报告。交通工具上发现需要采取应急控制措施的传染病病人、疑似传染病病人,其负责人应当以最快的方式通知前方停靠点,并向交通工具的营运单位报告;交通工具的前方停靠点和营运单位,应当立即向交通工具营运单位行政主管部门和县级以上地方人民政府卫生行政主管部门报告;卫生行政主管部门接到报告后,应当立即组织有关人员采取相应的医学处置措施;对于交通工具上的传染病病人密切接触者,由交通工具停靠点的县级以上各级人民政府卫生行政主管部门,或者铁路、交通、民航行政主管部门,根据各自的职责,依法采取控制措施;涉及国境口岸和入出境的人员、交通工具、货物、集装箱、行李、邮包等需要采取传染病应急控制措施的,依照国境卫生检疫法律、行政法规的规定办理。
  国家建立突发公共卫生事件举报制度。任何单位和个人,都有权向政府或者政府部门报告突发事件隐患,有权向上级人民政府及其有关部门举报地方人民政府及其有关部门不履行突发公共卫生事件应急处理职责,或者不按照规定履行职责的情况;对举报有功者,应当给予奖励。任何单位和个人有权向人民政府及其有关部门报告突发公共卫生事件隐患,接到报告、举报的有关人民政府及其有关部门,应当立即组织对突发公共卫生事件隐患、不履行或者不按照规定履行突发公共卫生事件应急处理职责的情况进行调查处理。
  为了做到突发事件的信息公开,《应急条例》规定了信息通报和发布制度。针对这次非典防治中暴露出的信息渠道不畅和信息报告不及时、不准确等问题,条例规定了突发事件的公布制度:关于突发事件信息的发布主体和要求,规定国务院卫生行政主管部门负责向社会发布突发事件的信息,必要时可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政主管部门向社会发布本行政区域内突发事件的信息;信息发布应当及时、准确、全面。
  《应急条例》还规定,国家公布统一的突发公共卫生事件报告、举报电话,以保证上情下达、下情上传,做好双向反馈。
五、关于卫生部门职责的规定
  在突发公共卫生事件应急处理工作中,作为国务院卫生行政主管部门的卫生部负有重要职责。为了进一步确保落实条例规定的卫生部门职责,卫生部根据《中华人民共和国传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的有关规定,针对当前非典防治工作中亟需解决的问题,紧急制订出台了《传染性非典型肺炎防治管理办法》。《管理办法》与《应急条例》一起在5月7日的国务院常务会议上进行了研究和讨论,5月12日以卫生部第35号令正式发布施行。
  《管理办法》对《传染病防治法》和《应急条例》的有关规定进一步予以明确和细化,主要内容包括:第一,非典防治坚持预防为主、防治结合、分级负责、依靠科学、依法管理的原则,对非典病人做到“早发现、早报告、早隔离、早治疗”,在发现和控制传染源、切断传播途径、保护易感人群方面构筑三道防线,对病人、疑似病人、密切接触者等规定了严格的预防、控制、医疗等措施;第二,明确规定将非典列人法定管理传染病,根据《传染病防治法》的有关规定,用部门规章的形式将非典纳入《传染病防治法》的管辖范围;第三,规定了各级卫生行政部门、疾病预防控制机构、卫生监督机构和医疗机构的职责。在明确分工和责任的基础上,解决非典防治工作中职责不清或职责交叉和空缺问题,从工作方法、程序和时限的角度,进一步密切协调配合关系,以共同做好各项防治工作;第四,明确了收治非典病人的机构设置、处置规则、隔离治疗原则等,以防止推诿病人、院内交叉感染等问题,保障病人和疑似病人及时在符合条件的医疗机构得到有效的治疗,以提高治愈率,降低病死率,同时强调了要做好医务人员的防护问题;第五,明确规定了疫情报告、通报和公布制度,在保证准确、及时上报疫情信息的同时,规定了中央与地方、部门与部门、地方与地方之间的疫情通报制度,并明确了向社会公布疫情的要求;第六,强化监督,明确责任,在罚则中对卫生行政部门、疾病防控机构和医疗机构及其工作人员的不依法履行职责行为,作出了严格的行政处罚或行政处分规定。
六、关于法律后果的规定
  任何法律规范的内在逻辑结构,都由行为模式和法律后果两个部分所构成。如果仅仅只有行为模式而没有法律后果,就构不成一个法律规范,反之亦然。所谓行为模式,是指从大量具体的实际行为中概括出来,作为一般行为的理论抽象、基本框架或标准,包括可以如何行为、应该如何行为和不应该如何行为三种情况。所谓法律后果,是指法律对具有法律意义的实际行为所赋予的肯定性或否定性结果。肯定性法律后果表现为对法律行为的激励,就是通过法律激发人的合法行为的发生,使之受到鼓励去做法律所要求和期望的行为,最终实现法律所设定的整个社会关系的模式系统的要求,取得预期的法律效果,造成理想的法律秩序;否定性法律后果表现为法律责任,就是指国家对违反法律上的义务关系或者侵犯法定权利的违法行为,所作的法律上的否定性评价和谴责,是国家依法强制违法者承担法定强制的不利后果,要求其必须作出一定行为或禁止其作出一定行为,从而补救受到侵害的合法权益,恢复被破坏的社会关系和社会秩序。
  (一)法律激励措施
  为激励工作在突发公共卫生事件处理第一线的医务人员和其他有关人员,《应急条例》做出了一系列规定。对参加突发公共卫生事件应急处理的医疗卫生人员、做出贡献的人员以及因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员,国家给予照顾政策。具体包括三项法律激励措施:
  第一,对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员,给予适当补助和保健津贴。医疗卫生人员是突发事件应急处理的主力军,在突发事件预防、控制、救治过程中,接触传染病病毒及其他有毒有害物质,风险很大。给予这部分人员适当的补助和保健津贴,既体现了政府对他们的关心和爱护,又有利于鼓励他们积极开展工作。
  第二,对参加突发事件应急处理做出贡献的人员,给予表彰和奖励。参加突发事件处理的,除医疗卫生人员外,还有生产经营企业的职工、志愿者等各方面人员。对所有在突发事件应急处理工作中做出贡献的人员,人民政府都应当予以表彰和奖励。这表明了政府对公民积极投身社会公益活动的肯定和鼓励,有利于树立“一方有难,八方支援”的良好社会风尚,有利于动员社会各方面的力量共同应对突发事件。
  第三,对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员,按照国家有关规定,给予相应的补助和抚恤。突发事件应急工作风险很大,有可能危及参加处理工作人员的身体健康和生命安全。对在突发事件应急处理工作中致病、致残和死亡的人员,给予相应补助和抚恤,既是对他们的补偿,更是对他们工作的褒扬。
  当然,各地在具体的奖励方式上有所不同。例如,河南省南阳市人事局为激励和引导专业技术人员踊跃到非典防治一线勇挑重担,出台了一系列针对“非典”防治一线专业技术人员的优惠政策,内容包括在评选市级“科技功臣”、“学术技术带头人”工作中,对“非典”防治一线的专业技术人员实行指标单列,等等。5月13日,吉林省也出台了关于给予全省抗击非典一线工作人员人事政策优惠的意见,规定在抗击非典一线工作并做出突出贡献的专业技术人员,可以打破学历、资历、职务台阶等条件限制,破格评审相应专业技术职务任职资格(免去破格答辩或考试程序,直接送相应评审委员会评审);在抗击非典一线工作并做出突出贡献的专业技术人员,具备相应专业技术职务任职资格,所在单位同意聘任,因岗位空额限制不能聘任的,可以突破岗位数额超岗聘任;对在抗击非典一线工作并做出突出贡献的机关、事业单位技术工人,可破格晋升技术等级等等。5月16日,重庆也适时地出台了“一线医护人员子女高考加分”政策,父母在一线抗击非典,子女在高考和中考中可获得加分照顾;沙坪坝区规定:市胸科医院、市传染病医院、西南医院抗非典第一线的医护人员,子女在小学升初中时,区内两所市级重点中学将无条件接受;参加今年高中联招考试的考生,给予加分15分的优惠等。
  (二)一般法律责任
  首先,明确了各级政府及其有关部门的法律责任,违反条例者要受到相应处罚。
  按照《应急条例》,国务院有关部门、县级以上地方人民政府及其有关部门,未依照条例的规定,完成突发公共卫生事件应急处理所需要的设施、设备、药品和医疗器械等物资的生产、供应、运输和储备的,对政府主要领导人和政府部门主要负责人依法给予降级或者撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门,在突发公共卫生事件调查、控制、医疗救治工作中,玩忽职守、失职、渎职的,由本级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。县级以上地方人民政府及其有关部门在突发公共卫生事件发生后,对上级人民政府有关部门的调查不予配合,或者采取其他方式阻碍、干涉调查的,对政府主要领导人和政府部门主要负责人,依法给予降级或者撤职的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。县级以上各级人民政府有关部门拒不履行应急处理职责的,由同级人民政府或者上级人民政府有关部门责令改正、通报批评、给予警告;对主要负责人、负有责任的主管人员和其他责任人员依法给予降级、撤职的行政处分;造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的,依法给予开除的行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门,对突发公共卫生事件隐瞒、缓报、谎报,或者授意他人隐瞒、缓报、瞒报的,《应急条例》也明确了相应的处罚措施。
  其次,《应急条例》明确了突发公共卫生事件应急处理中的法律责任。
  在突发公共卫生事件发生期间,散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者,扰乱社会秩序、市场秩序的,由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  在突发事件应急处理工作中,有关单位和个人未依照条例规定履行报告职责,隐瞒、缓报或者谎报,阻碍突发事件应急处理工作人员执行职务,拒绝国务院卫生行政主管部门或者其他有关部门指定的专业技术机构进入突发事件现场或者不配合调查、采样、技术分析和检验的,对有关责任人员依法给予行政处分或者纪律处分;触犯治安管理处罚条例,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法予以处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  医疗卫生机构未依照条例规定履行报告职责,进行隐瞒、缓报或者谎报的,未及时采取控制措施的,未履行突发事件监测职责的,拒绝接诊病人的,拒不服从突发事件应急处理指挥部调度的,由卫生行政主管部门责令改正、通报批评、给予警告。情节严重的,吊销《医疗机构执业许可证》。对主要负责人、负有责任的主管人员和其他直接责任人员,依法给予降级或者撤职的处分。造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果,构成犯罪的,依法追究刑事责任。
  再次,关于非典防治工作中有关人员失职违纪行为处理规定。
  人事部、监察部于2003年5月16日联合发出通知,就如何处理非典防治工作中有关人员的失职违纪行为做出明确规定。在防治非典工作中,必须严格个人服从组织、下级服从上级、局部服从全局的组织纪律;对在防治非典工作中有令不行、有禁不止,推诿扯皮,不服从指挥而贻误工作的,给予降级直至开除处分;对临危退缩或者擅离职守的,给予开除处分,对具有专业技术职务和执业资格的,同时要撤销其专业技术职务和执业资格,并向社会公示;对不依法履行执法、监管职责或履行职责不力的,给予降级或者撤职处分。
  (三)特别刑事法律责任
  刑法是“保护法”,它对违犯其它法律、包括法律和行政法规的行为予以刑事处罚,保护法律、行政法规的正确实施。严重违反、破坏我国《传染病防治法》和《突发公共卫生事件应急条例》的行为,将受到刑法的处罚。
  为依法惩治妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的犯罪活动,保障预防、控制突发传染病疫情等灾害工作的顺利进行,切实维护人民群众的身体健康和生命安全,2003年5月14日,最高人民法院、最高人民检察院紧急出台了《关于办理妨害预防、控制突发传染病疫情等灾害的刑事案件具体应用法律若干问题的解释》,共十八条,自5月15日起施行。该司法解释所称“突发传染病疫情等灾害”,是指突然发生,造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病以及其他严重影响公众健康的灾害。司法解释对故意传播突发传染病病原体,患有突发传染病或者疑似突发传染病而拒绝接受检疫、强制隔离或者治疗,过失造成传染病传播,在预防、控制突发传染病疫情等灾害期间,生产、销售伪劣的防治、防护产品、物资的,编造与突发传染病疫情等灾害有关的恐怖信息等行为的处理、处罚作了相关的司法解释,并依据相关法律作出了具体规定。非常时期需要有非常手段。突如其来的非典疫情和在此期间出现的各类不安定因素,对国家的司法系统带来了新的考验。怎样面对非常时期的非常行为,并对非常行为及时作出司法解释和提供充足的法律依据,就要求国家的立法和执法部门在非常时期必须有非常举措。“两高”司法解释的出台,无疑十分必要也十分及时。对严厉打击近一时期围绕非典所出现的各类违法犯罪行为,提供了坚实而可行的法律依据和司法保障,对非常时期的社会稳定和有效防控非典疫情的发展和蔓延,必将起到积极的推动作用。
七、结语
  SARS病毒何时了?患者知多少?
  为期两天的非典专题研讨会5月17日在世界卫生组织总部日内瓦召开,全球很多国家的专家通过电视电话会议的方式参加了这次会议。有专家认为,非典疾病不可能在很短时间内得到解决,有的说至少需要一年,有的则认为至少需要三四年,因为在人类历史上,解决天花疾病耗时3000多年,消灭鼠疫用了2000多年,降服梅毒历时1000多年,根治痢疾也用了200多年。尽管如此,WHO官员开始认为,世界上大多数地方的非典疾病爆发正在“走向结束”。WHO专家迈克尔·雷颜博士还特别指出,中国大陆在防治非典疫情方面仍然面临着一些困难,虽然疫情传播范围大,但情况并不比其他国家复杂,而且中国政府抗击非典的工作正在取得巨大进展。他强调:“非典带来的最大教训就是一定要做好准备和组织工作。处理类似非典这样的疾病需要所有部门的通力合作。对付未来任何传染病的经验就是,应该组织起来,进行充分的准备,各个政府部门密切联系,及时做出决定并且有条不紊地执行计划等。”
  危机处理能力或处置突发事件的能力,无疑是国家管理能力的一个重要内容。不容回避,《应急条例》应急而立,时间上十分匆促。从法理上看,《应急条例》肯定还存在这样那样的漏洞和问题,有一些值得进一步推敲的地方。但它的紧急制定,肯定是一件大好事。面对非典的挑战,我们亡羊补牢,“居危思危”,快速建立起了一个处理公共卫生突发事件的应急法律制度。余下的,还需要各地根据实际情况,研究制定条例的实施细则或配套规定,将条例所规定的制度、措施真正落到实处;需要加大执法的力度,加大医疗卫生体制改革的力度,加大各级财政对医疗卫生事业支持的力度。条例对目前、对将来,意义同等重要,它既要指导现在,也要规范未来。然而,必须看到,处理公共卫生突发事件实际上仅仅只是应急法律制度的一个方面。通信事故、交通事故、科研实验事故、国家考试失密事故等等,在现代社会中都是难以避免的,一旦出现而又没有有效的处理应付机制,社会就会遭受巨大的难以挽回的损失。尽管我国已经有防洪法、防震减灾法、国防法、戒严法等,但比起当代社会的需求来说,应急法律制度的建设还远远不够。中国有句老话:吃一堑长一智。非典当然是坏事,但我们必须设法把坏事变成好事,从中得到一些教益。一个最重要的教益就是:既然碰到了急事,那么就一定要有急的意识、急的行为、急的规范,就要依法应急!
  非典的学名叫做“严重急性呼吸综合症”,但我们在抗非典的过程中已经感觉到,由非典所引发的,乃是一种“严重慢性社会综合症”!非典象一面奇特的魔镜,在这张“非典镜”面前,原本潜藏在深处的种种典型与非典型社会问题一下子暴露无遗。在一定意义上,非典既是一种自然病,更是一种社会病。“人类是摆脱不掉自然的,他只能为自己创造出另一个可以支配的世界。这个世界就是社会。”法律正是通过对“社会病”的疗治而对付自然病。“急事”永远都难以避免,问题是要把它纳入法治的轨道。目前,我们可以在这部“急法”的规范下,去最后打赢这场没有硝烟的战争;更重要的是,由此有望在未来减少类似的紧急事件再在人群中突发。
  依法应急,正是为了现在的不乱急,正是为了以后的少急,乃至不急。
  是谓法眼看非典。

文章来源:《西南政法大学学报》,2003年7月,第5卷,第4期

引注略

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