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王学辉、程怡:构建中国特色行政判决强制执行制度

发布时间:2020-03-09    
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王学辉、程怡:构建中国特色行政判决强制执行制度

王学辉 程怡 行政法 3天前
 
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行政立法成本分析与实证研究

作者:王学辉,邓华平

京东
 
 

 

作者:王学辉(西南政法大学行政法学院二级教授 、博士生导师)  

  怡(西南政法大学2018级行政法博士研究生 ,广东省珠海市金湾区人民法院审判委员会委员 、行政审判庭庭长) 

原载:《学习论坛》2020年第一期

 

项目基金:系王学辉教授主持的最高人民法院2018年执行研究课题重大项目解决执行难的社会化路径研究ZGFYZXKT201804A)和国家社科基金项目行政法秩序下的行政批示研究18BFX054)的阶段性成果。

 

摘要

行政诉讼被告拒不履行生效的行政判决在现实中并不鲜见。要解决行政判决执行难,关键在于充分运用法律赋予的强制执行权,整合监督体系,创新执行措施,并将执行情况纳入法治政府建设考核指标体系,以期建构中国特色行政判决强制执行制度 

关键词行政判决;执行难;强制执行;统合

 

一、问题的提出

本文所讨论的执行难限于行政诉讼被告败诉后拒不履行人民法院生效裁判的情形。由于行政判决被执行主体的特殊性,一方面,学界整体对行政判决的执行难研究很少,现有能查询到的文章屈指可数(笔者通过中国知网仅仅收集到3篇论文:一篇是马怀德、解志勇教授撰写的《行政诉讼案件执行难的现状及对策》,发表在1999年第6期的《法商研究》,另两篇是两位硕士研究生撰写的毕业论文);另一方面,司法实践中对行政诉讼被告的强制执行也基本上没有应用,法律规定束之高阁。从立法层面看,针对行政机关的强制执行措施无论从种类上还是力度上都远少于针对民事主体的强制执行措施,不少行政判决确定的行政机关应履行的义务没有强制执行措施予以保障,而责令履行判决、撤销重作判决往往因为行政判决的非终局效力以及无具体可执行内容而出现循环诉讼,导致行政审判程序空转。

如果说判决行政机关败诉是限制了行政权的无限扩张,那么对判决的强制执行才真正触动了行政权的根本。行政权往往忌惮司法权的监督,比如著名的本案无被告案例(此案原告是山东省轻工业品进出口公司,不服国家商标局作出的第14号批复,于1993年3月21日向北京市中级人民法院提起行政诉讼,请求撤销该批复。案件受理后,在法定时效内,被告国家商标局既未提交答辩状,也未办理任何法律手续,并且去函法院,表示依法不予应诉,在几次联系被告负责同志后,其答复均是我们不去出庭应诉,无奈,本案在被告未到庭的情况下缺席审判),行政审判就遭遇了某国家行政机关的拒绝应诉。该行政机关对待行政审判的态度,一定程度上折射出其对待法律和司法的消极应付态度。虽然近三十年来行政审判得到了长足发展,行政机关对行政诉讼的态度也有了很大转变,但面对司法强制执行时作为被告的行政机关又会抱何种态度呢?典型案例有:陕西省国土资源厅召开协调会,以会议决定否定生效的法院判决;驻马店确山县政府拒不执行法院判决,被纳入失信被执行人名单;深圳中院首次公布行政诉讼十大案例,但民告赢官遭遇执行难。上述案例反映的正是当前我国行政裁判执行面临的窘境。基于行政权与司法权的界限,法院经过审查如果认为行政行为不合法或者不合理,会判决撤销行政行为,同时可以判决行政机关重新作出行政行为,但无权直接作出新的行政决定。这意味着,法院撤销了原行政行为,行政机关又可以作出一个和此前类似的行政行为。笔者了解到的最极端的情况是法院判决重作循环诉讼17次,而原告胜诉权益仍无法得到保障。实质法治最关键、最具有指标意义的就是全民守法,欲达此境界,政府必须以身作则。那我们的政府是否以身作则了呢?2018年10月25日,全国人大常委会结合此前一天听取和审议的最高人民法院关于人民法院解决执行难工作情况的报告展开专题询问。港区人大常委谭耀宗向周强院长提问:地方政府不执行法院的判决,怎么办?他谈到在自己处理的一宗投诉个案中,败诉者不是老赖,不是骗子,是地方政府,某地方政府找各种理由拒不执行法院生效的判决,拖了近三年了,由于基层法院和地方政府关系密切,不好硬来,所以不敢按法律规定要求政府支付补偿金。遇到这种地方政府不执行法院的判决的情况,最高人民法院怎么来处理?又有什么根本解决问题的办法?这也是写作本文的初衷:政府和行政机关不执行判决该如何规制?如何构建中国特色行政判决强制执行制度?政府和行政机关如果成为被执行人而失信,能否做到一处失信,处处受限?这的确是一个亟待解决的难题。

二、行政判决执行难的成因及消极后果

亚里士多德认为,在一个城邦之中,必须设置必要的官职,否则,城邦不可能存在下去,而在所有官职之中,有一种官职最为必要并且也最为艰难,它负责执行各种司法判决和种种罚款以及监管犯人。因为倘若对于讼案的判决一点也不能生效,它们就什么作用也起不到;而倘若没有这些诉案,社会共同体就不可能维系其成员间的相互关系,倘若没有实际的执行,结果也是一样。苏力也认为,如果没有实际的执行,或执行起来成本过高,那么,这个判决实际上既不公平,也没有解决实际问题。此次修改行政诉讼法,在立法目的中增加了解决行政争议一项,旨在进一步强化通过行政诉讼化解行政纠纷的作用,以法治的方式解决行政争议,有利于增强公民、法人和其他组织的法治意识,形成遇事找法律,依法维权,避免出现信访不信法的现象。而从上述案例中我们可以看出,老百姓虽然打赢了官司,但由于行政判决无法得到实际执行,法院的判决成为一张司法白条

(一)行政判决执行难的成因分析

我们知道,行政判决解决的是不平等的行政主体与行政相对人及第三人之间的行政争议,争议的标的大部分为行政行为,对行政行为的执行显然不同于对于财产的执行,两种不同判决的构成要素和致难原因各不相同。那么,究竟是什么原因导致行政判决的执行难呢?

1.法典所确定的行政判决方式导致行政裁判执行难

《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)是以行政行为为客体设计的法律框架,根据不同客体设置了不同类型的行政诉讼判决方式,具体包括维持判决、撤销判决、重作判决、履行判决、变更判决、赔偿判决、驳回诉讼请求判决、确认判决。对于行政机关有强制执行力的为撤销判决、重作判决、履行判决、变更判决、赔偿判决。确认判决不具有执行力,它仅仅具有一种法律上的宣示效果。上述行政诉讼判决与民事判决涉及强制执行的客体不同,行政判决涉及强制执行的客体为金钱、行为两类,对于金钱给付义务尚有明确具体的执行内容,从执行标的来说易于执行,而对于重作判决、履行判决,往往因为无可具体执行内容而缺乏相应的有效执行措施,而这些判决内容又恰恰占待强制执行判决的多数。重作判决、履行判决也会因为循环诉讼问题导致原告的胜诉收益归于零,程序的价值被严重忽略。

2.执行措施强制力弱,缺乏实际操作性

《行政诉讼法》第九十六条规定了对于行政机关不履行法院判决、裁定、调解书的,人民法院可以采取的执行措施,并且根据该法第一百零一条的规定,有关于不执行本法规定的,适用《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称《民事诉讼法》)的相关规定。从法律规定本身来看,似乎对于行政机关不履行法院裁判的执行措施已经相当健全,但是仔细分析研究后发现,实际可适用的强制措施种类少、强制力弱,并且缺乏实际操作规则。

第一,关于划拨与罚款的规定。划拨赔偿款的账户来源存在问题。行政机关一般没有专门的赔偿基金,常以影响行政机关正常运转为由拒绝划拨。对行政机关负责人按日处五十元至一百元的罚款,且不说该罚款数额过低,即使这么低的罚款,法院也不会对行政机关负责人处以罚款,更多的是根据《民事诉讼法》的规定对行政机关处以罚款。如武汉第六建工集团有限公司诉武汉市黄陂滠口经济发展区管理委员会一案中,武汉市中级人民法院已发出三次敦促履行的通知书,最高法院也督办两次,武汉市委政法委也召开了专题会议,武汉市中院要求被执行人尽快依法行政,但被执行人仍未履行生效判决。于是,法院对被执行人武汉市黄陂滠口经济发展区管理委员会作出罚款一百万元的决定。虽然是百万元罚单,但处罚行政机关效果并不明显。法院处罚得再多,对于行政机关负责人来说,也是没有丝毫损失的。这是因为,被处罚的资金来源于财政,对于行政负责人本身来说没有任何影响,自然这样的执行措施并未起到应有的效果。

第二,关于将行政机关拒绝履行的情况予以公告的规定。法律虽然规定了对于行政机关不履行行政裁判情况予以公告,但并未规定相关操作细则。比如,公告的平台、公告的程序等内容均无明确规定,操作性不强,且无实际威慑力,不属于法院可使用的直接强制措施,仅是一种间接的强制措施。

第三,司法建议没有实际强制力。司法建议只是人民法院在审理案件中,就有关问题向有关单位或个人提出的意见,仅仅是一种比较正式的建议,并非一种有权决定,其效果也要根据司法建议接收单位的处理结果来看。倘若司法建议接收单位对此置若罔闻,司法建议则无任何作用。正如杨小军所说,将司法建议作为行政诉讼强制执行措施过于勉强。

第四,关于对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留的规定。这条被称为最具杀伤力的条文其实一直未被启用过,即使个别政府失信案件已造成恶劣社会影响,司法机关也没有对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留,该条款被戏称为僵尸条款。对于拘留措施,薛刚凌则强调,这实际上是为了排除行政机关妨碍诉讼的行为。但这一规定还在探讨过程中,实践中也没有这方面的实例,究竟该如何操作,还有待探索

第五,关于追究刑事责任。这也不是在行政诉讼中法院可以径行采取的强制措施,而是根据被执行人不履行行政裁判的情形移送相关部门,由检察机关决定是否提起公诉,进而在刑事诉讼程序中才能认定是否构成犯罪给予刑事处罚。该条款实际也仅仅起到威慑作用,同样不属于一般情况下可使用的直接执行措施。

第六,为了促使败诉的当事人积极履行法院裁判,最高人民法院根据《民事诉讼法》建立了失信被执行人名单信息制度,将不履行生效裁判的当事人纳入失信被执行人名单,被列入名单的一般是自然人、企业。近年来,失信被执行人名单范围逐步扩大,一些不履行法院生效裁判的地方政府也被列入失信被执行人名单。笔者根据公开数据统计发现,已有几百家地方政府被列入失信被执行人名单,主要是一些乡镇级政府及县区级政府。按照《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息若干规定》,被列入失信被执行人名单的个人,将禁止以其财产支付特定的消费如乘坐高铁、飞机,禁止进行高消费,甚至禁止其子女就读高收费的私立学校等。如果失信被执行人是单位的,将禁止其法定代表人、主要负责人、影响债务履行的直接责任人员从事上述行为。法院以列入失信被执行人名单的方式,来促使当事人积极履行法律义务、实现债权人的合法权益、维护司法公信力和司法权威的初衷的做法是好的。这对建立诚信社会也大有裨益,但对地方政府采取这种方式,似有不妥。首先,地方政府不同于拥有个人财产的自然人、企业。地方政府的财产是国家授予的,从严格意义上讲是纳税人的钱,不能算作地方政府自己的财产,更不是地方政府领导个人的财产,将适用于个人财产所有权的诚信制度运用到并不拥有财产所有权的地方政府身上,笔者认为,这是适用对象上的错误。其次,限制失信地方政府领导乘坐特定交通工具的做法不利于其履行职责。按照对失信被执行人的处理规定,地方政府被列入失信被执行人名单后,该地方政府的相关领导人也将不能乘坐现代化交通工具等,航空与铁路部门也将对其实施限制购买机票车票的惩戒。然而,当他们为了公务活动或为了地方的发展而需要外出时,难道也限制其乘坐?如果这样,对地方的发展并无益处,长此以往,受到损害的不是地方政府,而是该地方人民和地方经济的发展。地方政府或其领导人的违法行为,让地方经济发展来承受,这不是失信被执行人制度实施的初衷。再次,地方政府被列入失信名单有损政府的形象。政府是人民的政府,是党领导下的政府,不是地方领导人的政府,没有及时履行法院生效裁判本质上是无法治观念的地方领导人的错误,不是地方政府的错误,如果将地方政府列入失信被执行人名单,会影响政府在人民心目中的形象,进而影响党在人民心中的形象。这是失信制度运用于地方政府带来的严重负面效果。如果说,几个不履行生效裁判的地方领导人已经给党和国家的形象造成了负面影响,那么,将地方政府列入失信被执行人名单,更是强化了这种负面影响。

3.执行监督乏力

缺少科学的监督体系是导致行政判决执行难的又一重要原因。正如孟德斯鸠所言,一切有权力的人都会滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。我国现有行政判决执行的监督基本包括外部监督与内部监督两大类,外部监督有政党监督、人大监督、司法监督、社会监督等,内部监督主要是上级机关的监督。看似较为全面的多元监督体系,但实际上各监督主体缺乏整合,合力阙如。政党监督在目前主要是监察监督与审计监督,但由于监察监督与审计监督工作尚在初期,具体对行政判决如何执行监督更在探索研究中;人大监督由于监督职责、方式、程序等方面不明确,造成监督效能低下;司法监督的措施相对不足,本身对于行政判决的强制执行已经受各种因素影响,即使上级法院也无法实质促进行政判决的执行,况且相对于民事判决执行的数量,行政判决涉及强制执行的数量少,在执行案件总量中只占很少一部分,更得不到足够重视;社会监督主要是群众监督、舆论监督,这种监督方式虽然在个别案件中能起到一定作用,但监督范围窄,不可能每个行政判决的执行都可以监督到位,而且这种监督方式缺乏监督规则,往往有负面作用;上级机关对行政判决执行的监督,容易产生利益保护主义及抵触情绪,这种监督方式不被认同。监督体系历来就是一个法治国家最为基本的组成部分,一个国家的法治发展程度,往往表现为监督体系是否完整有效。因此,若要彻底解决行政判决执行难问题,必须以统合监督模式整合现有各种监督方式。

4.法院自身的原因也不容忽视

有人在反思执行难问题时把执行难难执行作了区分,认为所谓执行难实际上并不难,提出执行难就是按照法律程序,在案件判决之后进入执行中遇到了困难,是执行在先、遇到困难在后;而难执行则是因为有困难在先而根本没有进入执行阶段。换言之,就是根本不去执行。执行难是源于被执行一方即当事人中败诉一方,而难执行则是源于执行一方即司法机关一方。所谓执行难,实际上并不难或者说难度不大,一旦法院用权、用警、严格按照法律规定的执行措施进行执行,执行难中的那个可能就不难了。在行政判决执行问题上,真正的难是难执行中的。这就是法院本身的问题所在。

第一,法院所处体制中的困境。虽然,全国各地各级人民法院基本已经完成了司法体制改革,实现了财政省级统管,基本解决了人、财、物原由地方财政管理的诟病。但地方法院仍然无法与地方政府、行政机关脱离千丝万缕的联系,相当一部分支出仍然要由地方财政解决,这样的结果只会导致司法权在面对行政权时的无奈与无助。正如汉密尔顿所言,就人类一般天性而言,对某人的生活有控制权,就等于对其意志有控制权。例如,某地法院以越权为由撤销了县政府的处罚决定后,该县县长明目张胆地对法院院长说,你有权撤销县政府的决定,我有权不选你当法院院长。在以GDP增加为导向的经济发展模式中,一切以地方经济发展为主,在有利于地方发展的执行工作中,比如强制拆迁、强制征缴、强制罚款等,即便再硬的钉子户,法院也能连根拔除,而被执行人一旦变为行政机关,法院却觉得困难重重,不是执行难,而是难执行

第二,行政审判法官自身素质原因。行政诉讼相对于民事诉讼对法官提出了更高的要求。正如江必新副院长所说,行政审判职能发挥和行政诉讼目标实现,离不开一支高素质的行政法官队伍。行政执法涉及领域众多,行政审判专业化要求越来越高……要补齐行政审判队伍建设的短板。目前,我国共有9000多名行政法官,这其中大多没有从事过行政执法工作,没有相关经验,缺乏相应业务知识,再加上行政管理体系庞杂,经常出现法官也不知如何裁判的情形,裁判文书的制作往往认为只要结果正确,不去仔细斟酌裁判文书的说理,导致本来就处于强势地位的行政机关越发不满,这样的判决书也难免遭遇行政机关的抗拒执行。雷夫利法官(JudgeThomasM.Reavley)曾说:在制作判决书时,我们会详尽地给出法律依据,这里的司法判决经常像一篇说理极其充分的论文,这样,大多数情况下,败诉的当事人会很服气地接受判决结果。可见,判决书的充分说理是败诉当事人自觉履行判决的重要因素。

第三,执行法官的畏难情绪。执行法官在面对普通被执行人时可以用尽法律赋予的各种执行措施,而在面对被执行人是政府及行政机关时为何就畏缩了呢?根源在于对权力的敬畏。官本位思想,至今仍然对中国现代化的发展产生深远影响。行政级别彰显着个人的社会地位,法官也以行政级别定义自己的位阶高低,在遇到比自己行政级别更高的政府官员时,怎敢真正运用法律赋予的强制执行措施呢?行政判决难执行的情形自然显现。

(二)消极后果

.行政判决执行难与实质解决行政争议目标背离

多年来,行政案件三高现象(上诉率高、申诉率高、上访率高)成为困扰行政审判的老大难问题。2011年,全国行政诉讼案件的上诉率达到了创纪录的72.85%,分别是刑事和民事上诉率的6倍和2.4倍;行政案件申诉率也高达8.5%,是刑事案件的6倍和民事案件的6.3倍。为解决行政审判中的三高现象,2015年,新《行政诉讼法》第一条立法目的中新增了解决行政争议。法院强制执行意在当事人不自动履行判决的情况下,法院通过执行措施将法院裁判确认的权利义务从应然状态转化实然状态。公正权威的判决是司法所追求的目标,如若判决不能自动履行或者顺利执行,胜诉一方的合法权益依旧无法得到保障和恢复,何谈实质解决行政争议

2.人民群众无法在行政审判中体验获得感江必新副院长在天津高院调研时强调,要在标本兼治上下功夫,要消灭执行难案件的存量,减少执行难案件的增量,要把实际执结案件作为第一要务,下决心解决体制机制问题,要敢于刀刃向内,着力解决消极执行和乱执行的问题,要加大规避执行、消极履行义务的成本,推动社会各界关注执行不能问题的解决,不断增加人民群众的获得感获得感本表示获取某种利益后所产生的满足感。获得感一词迅速流行源于习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十次会议上的讲话,且使用范围出现固化趋势,多用以指人民群众共享改革成果的幸福感。而从以上笔者所列出的案例可以看出,法院判决均从应然层面保护了行政相对人的合法权益,行政相对人理应在这样的行政审判中体验获得感,但实际并非如此,纠纷无法一次性解决,原因在于行政判决未得到有效执行。

3.司法权威受损

生效判决必须得到执行,否则,它将形同一纸空文。执行法院生效判决就是维护司法权威,如果法院判决都不履行,以召开协调会的方式否定法院生效判决,那么还要法院裁决有何用?引用美国一位大法官的话:我们能够作出最终判决并非因为我们判决正确,相反,我们之所以判决正确,是因为我们享有终审权。法院的判决必须得到执行,司法权威必须得到尊重。

4.政府失信与法治政府建设目标背离

俗话说:人无信不立,家无信必衰,国无信必危。小到个人,大到国家,我们国家一向把诚信视为安身立命之基、治国安邦之本。诚信政府应当是法治政府的最低要求。政府作为一方父母官,陷入失信危机,成为失信被执行人,其带来的杀伤力不可小觑:降低政府公信力、损害政府的权威不说,长此以往,政府的行政行为很难得到公众的理解和配合,各项政策的执行便会难于上青天。当政府行为受挫、群众利益受阻的矛盾不断升级时,最终将失去千千万万颗民心。推动诚信社会建设,解决政府失信危机已迫在眉睫。行政机关不讲诚信,对法治社会的破坏是根本性的,这也不利于行政争议的解决。实践中,大量行政争议的产生是缘于地方政府及其职能部门不讲诚信引发的,有的行政机关负责人法治思维和诚信意识尚未真正树立,经常出现对法治说起来重要、做起来不要的情形,违法决策引致侵害群众利益的情况时有发生。在房屋征收拆迁、棚户区改造、撤销行政许可、解除行政协议等行政行为中,更是存在大量失信于民的现象,严重损害政府形象,当引发的行政争议进入司法途径时,政府和行政机关仍然置法院判决于不顾。这与法治政府建设的目标相背离。

三、化解行政判决执行难的制度设计

解决中国问题,必须立足于中国本土实际。他们从欧美日本回来,只知生吞活剥地谈外国。他们起了留声机的作用,忘记了自己认识新鲜事物和创造新鲜事物的责任。对于域外的理论及经验,我们应当结合本土情况批判吸收。我国的行政判决强制执行制度必须符合中国的国情,行政判决的执行在执行措施、被执行主体等方面都不同于民事判决,因此,必须构建不同于民事判决强制执行的特有路径,充分考虑行政诉讼的目的、行政判决方式的特殊性、执行措施的恰当性、监督体系的统合有效性等方面内容。

(一)固化执行依据:少用撤销重作判决,多用变更及实体判决

由于行政判决与民事判决的差异,民事判决中不存在固化执行依据的情况,民事判决的内容即为执行内容,而行政判决却非如此。行政判决是人民法院对被诉行政机关行政行为的合法性与合理性的判断,一般情况下不会直接确认当事人的权利义务。行政判决是以被诉行政行为为核心,对被诉行政行为进行审查,并且这种审查不同于民事审判中的完全审查,行政审判中的审查只是对行政行为的有限审查,行政判决不具有实质意义上的终局效力。比如,如果法院在撤销判决中责令行政机关重新作出处理,则原告的权利义务有待行政机关的重新确定。正因为如此,由于撤销重作判决的大量使用,行政机关在被法院撤销原行政行为以后,常作出与原行政行为相同或相似的行政行为,实践中不断产生循环诉讼现象。笔者认为,行政判决的方式应当在行政权与司法权保持相对分立的基础上,少用撤销重作判决,多用变更判决,固化执行依据,以便实质性地化解行政争议。

1.原则性判决与实体判决之争

对于重作判决究竟是原则性判决抑或实体判决,学界存在争论。持原则性判决观点的学者认为,司法机关若代替行政机关作成决定,有侵犯行政权之虞。笔者认为,如果一味恪守行政权与司法权相对独立的原则,而限制法院作出明确具体的判决,其恶果是导致循环诉讼的产生,与行政诉讼的目的相背离,与重作判决制度的设立初衷相背离。实践中很多案例,法院通过对被诉行政行为合法性的审查,已经明确被诉行政行为违法应当撤销,根据被诉行政机关的职责应当为一具体行为,此时被诉行政机关的自由裁量权已经限缩为零,法院完全可以作出明确具体的实体判决,无必要判决撤销原违法行政行为后同时判决被诉行政机关重新作出行政行为。

2.借鉴撤销判决拘束力规则规范重作判决

对于重作判决的内容,可以借鉴法国、德国、日本等大陆法系国家的间接约束规范模式。以日本为例,其在立法上明确了撤销判决拘束力制度,该项规则最为核心的内容在于:重作行为的内容应依判决旨意为之,即原行政行为被撤销后,虽然在判项中未明确行政机关应重作的行政行为具体内容,但被诉行政机关应当根据拘束力规则在判决旨意中找寻。从日本的该项规则也可以看出,因撤销重作判决可能产生的循环诉讼问题应是普遍现象,为了解决这一难题可以采取相应的法律技术予以克服。

3.履行判决中的实体性裁判

章剑生认为,基于行政救济时效性、经济性理念,在履行法定职责案件中,例外地承认法院作出的实体性裁判在实务中已经没有障碍。当然,履行法定职责案件的判决形式因案而异。对案件涉及的法律关系较为复杂、不宜在判决主文中直接判令被告履行法定职责时,法院可以在本院认为部分中通过说理,厘清或者确认法律关系,提示被告应当按照法院的法律见解履行法定职责。对此最高人民法院有肯定的态度,如《中国行政审判案例》2012年第4卷所载的第155号案例。

(二)执行技术规范:完善有效的执行措施及执行细则

亚里士多德在《政治学》一书中讲道:所谓的法治就是已经成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律又应该本身是制定良好的法律。完善的法律是实施的前提条件,制定良好的法律不仅是形式上的符合规范逻辑性,更应是实质上的合理适用性。当前,针对行政诉讼中被告的执行措施在新《行政诉讼法》第九十六条作了规定,如上文所述,笔者认为这些强制执行措施设置并不合理,或者成为僵尸条款,在实践中并未得到有效实施。立法制定合理适用的强制执行措施及执行细则要求我们联系实际,考虑国情来设计相应的制度。

1.被告直接责任人员承担连带责任

在行政程序中不依法行政,其直接责任在于经办人员。目前在行政诉讼中,新《行政诉讼法》规定了行政机关负责人出庭应诉制度,如果行政机关负责人不能出庭的,一般法院要求行政行为的经办人出庭。笔者认为,对于行政机关不履行行政判决的,不仅可以对行政机关负责人处以罚款、拘留等措施,也应当对直接责任人员处以罚款、拘留措施。这符合管理学中组织设计遵循的基本原则———权责一致原则,在一个组织中其成员拥有的权力应当与承担的职责相适应。法国著名学者莱昂·狄骥说过:表露对法院裁决的蔑视,就是在表露一种对这一部门所提供的这种公共服务的故意蔑视,并且也因此构成了一项个人过错……唯一能够将其填补的方式就是执行公务员的个人责任制。[25]澳门地区的《行政诉讼法典》也规定,生效裁判所涉及的公法人及其因有关事实而可被归责的机关负责人、公务员、服务人员或代表,须对利害关系人因裁判得不到执行所遭受之损失负连带责任。要求行政机关依法行政,不仅是行政机关负责人的重要责任,行政机关的工作人员一样需要规范自身行为,树立有权必有责,用权须负责的行为理念,从源头上规范行政行为。

2.明确公告的平台、公告程序等细则

《行政诉讼法》第九十六条规定,将行政机关拒绝履行的情况予以公告。此条法律规定是新《行政诉讼法》新增的内容,正是针对不履行行政判决的执行措施。笔者认为,对于不履行行政判决的不适宜按照失信被执行人名单信息制度,而代之以公告制度的充分使用。

(1)关于公告的平台。不宜在一般公众媒体上公告,原因如下:一是公众媒体公告有损政府形象,使一般公民对政府产生不信任感;二是公众媒体的受众不能给拒绝履行行政判决的被告产生执行威慑力。应当在党政机关内部办公系统公告,这样的公告平台,才能给拒绝履行行政判决的行政机关以警示和告诫,才能起到公告的效果。对不履行法院生效判决的地方政府及行政机关,采取党政系统内的严厉治理更合适,更有利于从根本上解决问题,也可以在更大程度上减少失信被执行人名单制度带来的负面影响。

(2)关于公告的程序。法院在发布公告之前,应当向不履行行政判决的行政机关送达公告通知书,通知行政机关在一定期限内履行,如果逾期不履行将发布公告。如果行政机关确有难以履行的客观理由,可以向法院提出,法院应当组织听证会,由行政机关说明限期不能履行的原因,原告可以针对被告的陈述发表意见;如果法院确认理由成立,可以暂缓发布公告,如果认为理由不成立,应当于三个工作日内在党政机关内部办公系统发布公告。

3.行政机关设立判决履行专用账户并制定行政赔偿专项预算

澳门地区《行政诉讼法典》就有这样的规定:行政机关总预算中须每年设定一项用以支付因执行司法裁判而应支付的金额的拨款,由司法委员会处置;该拨款的最低金额相当于上一年针对行政机关做出的裁判中所定金额的累计总数与其迟延利息之和;如果执行义务机关未提出缺乏款项或不符合预算指定款项,又或无任何合理解释而不执行,利害关系人可在365日期间内,请求对执行有管辖权的法院以上述所指的预算拨款做出支付;请求获批准后,法院须将其裁判通知司法委员会;该委员会将相关金额从下一年度总预算中应转移给该机关的款项中予以扣除。笔者认为,可以借鉴澳门地区的执行准备金制度,在政府年预算中制定关于执行司法判决的专项预算,类似于诉讼担保,以保证政府败诉时有足够的给付能力,并且由于公法人的账户资金不同于私法人,其基本账户资金具有公务的性质,应当都是经过严格预算以后用于公务的,一旦被执行了就有可能给行政机关的履行职务带来严重影响,从而妨碍了相关公共利益的实现。因此,应当另行设立履行判决所用的专门账户。

(三)监督统合:监察监督、检察监督与社会监督形成合力

行政判决执行难的根本原因不是司法机关的原因,而在于行政机关没有完成其角色转换[26]。仅仅依靠司法权无力解决行政判决执行难的问题,而需要借力,此处的权力。笔者认为,由于司法权的孱弱,此时需要借助监察监督权力、检察监督权力与社会监督。《行政诉讼法》第九十六条规定,不履行法院裁判的可以向监察机关或者该行政机关的上一级行政机关提出司法建议。接受司法建议的机关,根据有关规定进行处理,并将处理情况告知人民法院。这项间接强制措施实际是通过监督促进行政机关履行法院裁判的情形。行政判决的执行归根结底依靠有效的监督体系。党的十九大报告中增强监督合力这一指导思想为行政判决执行监督体系的建设与完善提供了重要依据。各监督主体通过有效统合搭建起更为严密的监督网络,使监督力量延伸到行政判决执行的各个场域,实现监督范围的全覆盖。在监督合力形成过程中,单一主体的监督效力能够通过整合得到优化,各方积极协作,提升整体监督效能。

1.监察监督

在考虑解决行政判决执行难可以借助的力量时,首先应当考虑党的力量。目前,中央和地方均已成立相应监察机关,监察机关是对于各级国家行政机关及其工作人员的工作、国家公职人员的工作进行监督、检查和纠举的国家机关。在行政诉讼过程中,法院应当建立及时抄送制度,及时将地方政府及行政机关不履行行政判决的情况完整地抄送给监察机关,监察机关可以从不履行法院判决的行为中发现地方政府领导人违法犯罪的线索,及时进行立案调查,并作出处理。在行政诉讼及行政判决执行过程中,引入监察监督,无疑是最好最快解决行政争议的途径,这正切中了行政机关工作人员的要害。

2.检察监督

《行政诉讼法》规定:人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。从该条法律规定可以看出,人民检察院可以对行政诉讼全过程进行监督。不仅仅是审判监督,行政诉讼过程包括立案、受理、审判、执行四个阶段,在行政机关不履行法院判决时,人民检察院都可以行使监督权。对于民事诉讼与行政诉讼,检察机关都有监督权,但监督的重心应根据两种诉讼制度所不同的诉讼目的及制度结构来确定。民事诉讼的制度结构是一个天平结构,当事人双方地位平等,司法审判应当站在中立的角度对双方的权利义务作出判断与确认,为了防止司法权的不公正而偏袒某一方当事人,检察监督的重心应当是对司法审判权的监督,即对法院的监督。而行政诉讼中,其诉讼结构更类似于一个跷跷板,双方地位不平等,在行政诉讼进行到执行阶段,只有通过判决的有效执行才能真正实现诉讼目的,判决的有效执行关键在于行政机关,因此,检察监督的重心应当是对行政机关的监督。具体措施是检察机关向被告发出检察建议书来监督执行,如果原告怠于对行政判决申请执行时可以由检察机关代为申请执行等。

3.社会监督

群众监督、舆论监督可以统合至社会监督。法院应当借助具有法律援助能力与监督评估能力的社会组织对不履行行政判决的被告进行监督,并提供政策与法律支持,鼓励律师团体、公益协助组织为监督、举报不履行行政判决的群众提供专业的咨询与协助服务。由于社会监督中各主体在监督过程中可能缺乏理性与共识,法院、监察机关、检察机关在积极推动社会监督的同时,应加以引导,可以出台具体的实施细则来规范社会组织参与监督的行为,合理引导群众监督、舆论监督。设定合理的准入门槛与评估机制,通过第三方评估检验行政判决的执行情况,建立公众参与、舆论反应、评估反馈的协调统合机制以推动政府及行政机关积极履行行政判决。创设各监督主体信息互通、监督权力有效衔接机制,实现行政判决执行的监督全覆盖。如果各监督主体以一种线性排列的方式各自运行而非动态意义上的多元耦合,会在很大程度上影响监督的效果,可以利用电子技术手段实现行政判决执行信息网络与监察、检察机关办公网络的对接,实现监督技术的网络化,快捷行使监督权。

由上可知,笔者对保障行政裁判的执行充分考虑了行政诉讼的目的、行政判决方式的特殊性、执行措施的恰当性、监督体系的统合有效性等内容,这样的思路是从执行制度本身出发所作出的考量。其实,更为有效的方式可能来自更为严厉的追责制度和考评制度,即是说对不行使强制执行权的法院及法官予以责任追究。滥用权力会导致百姓合法权益受损,怠于行使权力同样也会导致百姓合法权益无法得到保障,其结果是一样的。因此,应当建立一套完备的权责考评及问责制度,通过严格的制度引导法院和法官积极行使强制执行权,依法接受监督,不仅对滥用权力者要问责,对不行使权力的也要问责。同样重要的是,还应当建立行政判决执行情况考核制度,将不履行法院生效裁判的行为纳入政绩考核体系。2017年12月,辽宁省人大出台了《关于进一步加强人民法院执行工作的决议》,明确全省各级人民政府要将国家机关及其部门依法履行生效法律文书、支持人民法院执行工作情况纳入法治政府建设考核内容。政绩考核是每个地方政府都非常关心的问题,国家应当将政府及行政机关履行法院裁判情况纳入政府考核范围,对于拒不履行法院生效行政裁判的地方政府实行扣分,对于严重不履行法院裁判并造成恶劣影响的行为,采取一票否决。让不履行行政判决的地方政府及行政机关在考核方面为此付出代价。

、结语

作为与依法治国关系最为密切的行政诉讼,其制度生长应当充分考虑中国的特殊国情,传统中国形成的民不与官斗观念极大地影响了中国行政诉讼的发展。虽然近年来,行政诉讼起诉难、审理难成了热点和最需解决的问题,但笔者以为,《行政诉讼法》解决行政争议目的的实现最终都会交汇到执行环节,随着行政诉讼实践和理论的进一步发展,行政判决执行难问题将逐渐被重视。党的十八届四中全会《决定》指出,法律的生命在于实施,法律的权威在于实施,如果说审判过程是实施法律的过程,执行则是保证法律实施效果的体现,是法律实施的价值所在。在以后解决执行难问题的推进中,行政判决执行过程中对诚信政府的塑造与监督,一定程度上也可以促进诚信社会的建立,对法治国家建设和法治政府建设也将起到促进作用。

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