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“卫生健康领域第一大法”6月1日起实施:解读《基本医疗卫生与健康促进法》

发布时间:2020-05-29    
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“卫生健康领域第一大法”6月1日起实施:解读《基本医疗卫生与健康促进法》

 

胡晓翔 卫生法治前沿 

 

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》将于今年6月1日开始施行,该部大法于2019年12月28日由十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过,这是我国卫生与健康领域的第一部基础性、综合性法律,中国人民的健康权利从此有了立法保障。

大法并非只治“医闹”

5月15日,国家卫健委发布“关于学习宣传贯彻《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》的通知”(以下简称“通知”),要求“各地区、各单位要充分认识学习宣传贯彻工作的重要性和必要性,强化经费保障,严格督促考核,抓紧抓好抓实学习宣传贯彻工作“。也就是说,“卫生大法”即将落地,各方准备工作就绪。

基本医疗卫生与健康促进法共分十章110条,涵盖基本医疗卫生服务、医疗卫生机构和人员、药品供应保障、健康促进、资金保障等方面内容,凸显“保基本、强基层、促健康”理念。

2019年12月28日,通过基本医疗卫生与健康促进法的时候,当时发生了一例杀医恶性案件,于是各主流媒体在推介此法时,标题、导语都着力突出其“防医闹”功能。例如某报大字标题“深度解读:基本医疗卫生与健康促进法今年实施,将为防暴力伤医带来什么?”以为这是一部“医界治安管理处罚法”呢!实际上,这是对本法的误解。

这部“卫生大法”是我国卫生健康领域内的第一部基础性、综合性的法律。2017年12月22日,十二届全国人大常委会第三十一次会议首次审议《基本医疗卫生与健康促进法草案)》的时候,全国人大科教文卫委员会主任委员柳斌杰即表示,立法目的有三:落实宪法关于国家发展医疗卫生事业,保护人民健康的规定;引领医药卫生事业改革和发展大局;推动和保障健康中国战略的实施。所以,并非“立法治医闹”。媒体难以全面解读这部“卫生大法”,固然有突发事件牵引的原因,但另一方面也与本法篇幅较大(110条,1万3千多字!)、内容繁复有关。

为了增强基本医疗卫生服务和健康促进各项措施的制度刚性,多项“制度”被写进这部法律。例如,国家建立健康教育制度,保障公民获得健康教育的权利,提高公民的健康素养。国家实行预防接种制度,加强免疫规划工作。

该法还融入了多项医改成果。例如,国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度;国家推进基层医疗卫生机构实行家庭医生签约服务,建立家庭医生服务团队;国家采取多种措施,鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构。

为积极应对当前慢病负担重、重大传染病防控形势严峻等突出健康问题,必须关口前移,采取有效干预措施。该法将健康促进专辟一章,提出公民是自己健康的第一责任人;国家将健康教育纳入国民教育体系;国家组织居民健康状况调查和统计;国家制定并实施未成年人、妇女、老年人、残疾人等的健康工作计划,加强重点人群健康服务。

暴力伤医、药品质量、院前急救……一些群众关切的热点问题,该法也作出回应。例如,禁止任何组织或者个人威胁、危害医疗卫生人员人身安全,侵犯医疗卫生人员人格尊严。公共场所应当按照规定配备必要的急救设备、设施。

专家认为,基本医疗卫生与健康促进法搭起卫生健康领域制度体系的“四梁八柱”,体现了卫生健康工作理念从以治病为中心到以人民健康为中心的转变。该法及时出台,有利于巩固医改成果、发展医疗卫生与健康事业、提升公民全生命周期健康水平,对于推进健康中国建设具有重要意义。

另外,本法定位是领域的基本法,从立法技术而言,内容抓大放小,原则性地阐明基本准则和基本要求,点到重要的核心性基本制度,重在明确国民健康权利和国家及各级政府的实现义务,与其他各类主体的责权利。循此主纲,明确兑现的大政方针即可。过于细节性的内容,放在授权制定的配套专门法律法规里规范,不宜侵夺和零散堆砌配套的专门法律法规的具体内容。

“健康权入法”是首次

不过,瑕不掩瑜,本法确属一部不可多得的高质量法律。原因无他,就在于“健康权入法”,即首次在法律层面上直接提出健康是人的基本权益,以法律的形式激活了宪法里公民基本权利中的健康权。

具体可见《基本医疗卫生与健康促进法》第四条:国家和社会尊重、保护公民的健康权。国家实施健康中国战略,普及健康生活,优化健康服务,完善健康保障,建设健康环境,发展健康产业,提升公民全生命周期健康水平。国家建立健康教育制度,保障公民获得健康教育的权利,提高公民的健康素养;第五条:公民依法享有从国家和社会获得基本医疗卫生服务的权利。国家建立基本医疗卫生制度,建立健全医疗卫生服务体系,保护和实现公民获得基本医疗卫生服务的权利;第六条:各级人民政府应当把人民健康放在优先发展的战略地位,将健康理念融入各项政策,坚持预防为主,完善健康促进工作体系,组织实施健康促进的规划和行动,推进全民健身,建立健康影响评估制度,将公民主要健康指标改善情况纳入政府目标责任考核。全社会应当共同关心和支持医疗卫生与健康事业的发展;第八十条:各级人民政府应当切实履行发展医疗卫生与健康事业的职责,建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制,将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算,按照规定主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。

这些条款较好地体现了健康权的积极人权定位,明确了国家实现责任。这几条都是《中华人民共和国宪法》有关条文的具化、细化,更具有操作性,也是宪法公民基本权利条款的细化与激活,具有了司法层面的效力。这是本法的精华所在!

我们知道,在医疗卫生服务的属性问题上,不仅是曾经走过几十年的“市场原教旨主义”弯路,迄今,全盘市场化的惯性,远未消减,势能仍然十分强大。因此,本法的出台,就在于拨乱反正,高倡公民的基本权利中的重要部分--健康权,由此生发,而规制国家的实现义务,明确各级政府的投入、发展责任。由此来看本法的“健康权条款”设计,笔者认为,逻辑清晰,层次分明,张弛有度,措施得当,较好地体现了全国卫生与健康大会的宗旨。

2016年8月19、20日召开的全国卫生与健康大会上,习总书记指示:“没有全民健康,就没有全面小康。要把人民健康放在优先发展的战略地位,以普及健康生活、优化健康服务、完善健康保障、建设健康环境、发展健康产业为重点,加快推进健康中国建设,努力全方位、全周期保障人民健康,为实现‘两个一百年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦打下坚实健康基础。”

何谓“保障人民健康”?“保障”的意思是“确保拥有”,也就是说,你买得起时,要确保你能够买得到。你需要而又自力买不起时,就得给你!这就符合“健康权是积极人权,政府、国家负有实现的义务”这个定位。

习总书记这段尊重了医疗卫生行业本身运转规律讲话的背后,所体现的伦理逻辑,可见2016年5月18日《人民日报》采访清华大学法学院原院长王晨光教授的《卫生立法应凝聚社会共识》一文。该文阐述道,“健康权属于‘积极人权’,需要通过政府、社会、其他组织和专业人员的帮助才能获得最大程度的实现”。即,基本医疗服务的未来走势,也就是医改的终极关怀,一定是全民均等化地免费享有基本医疗。这才是实质性医改的核心内容。

王晨光教授的阐述,是近年来主流媒体首次从人权层面谈健康权。此前,在学术理论界,很罕见从人权切入探索健康权的保障问题。在此方面,其实我国《宪法》早就明文规定国家尊重和保障人权(第33条),国家保护人民健康(第21条), 中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业(第45条)。只是我们学术界和实务界多年来不习惯于直接用人权理论来驾驭和阐述医改与卫生法学研究。本法的立法,是个大突破!

2017年9月28日,国务院发布《<中国健康事业的发展与人权进步>白皮书(全文)》,白皮书全面介绍中国健康事业发展的不凡实践与巨大成绩,系统阐述中国促进和保护健康权的理念、模式和制度,展示了13亿多人口共享健康中国的经验智慧,彰显了保障健康权、推进人权事业发展的坚定决心。

“健康是人类的永恒追求。一个更加可期的健康中国,不仅将给人民带来更多、更广、更公平的健康福祉,也将为人类健康事业发展与人权进步贡献更多光彩。”(详见:本报评论员.《健康中国见证人权进步》,载《人民日报》2017年9月30日04版)

至此,健康权入法,也就扫清了理论挂碍,是顺理成章的事啦。本法的健康权内容,令人振奋,让我们从健康权入法,共同见证人权进步!

健康权的国家实现职责

本法作为基本医疗卫生与健康促进领域的母法,即本领域综合性、基础性的法律,立法的主旨即在于具化《宪法》有关公民基本权利规定。生存权是最重要的人权,生存权不仅仅指生命权本身,还包括维持生命健康的各种必须的条件,因此,生存权必然导出生命健康权,也就必然要求政府承担起保障责任,确保“基本医疗卫生服务保障权”,以足够的经济实力在公民的基本医疗保障上实现更大的作为。

宪法早就明文规定国家尊重和保障人权(第三十三条),国家保护人民健康(第二十一条),中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业(第四十五条),只是我们学术界和实务界多年来不习惯于直接用人权理论来驾驭和阐述围绕健康权的实现机制的医药卫生体制改革与卫生法学研究,也不注意以此指导和统御卫生立法。而通过司法实现这些社会权是国家不可推卸的责任和保障社会权最有效的方式。

本法第八十条规定了健康权的国家实现职责:各级人民政府应当切实履行发展医疗卫生与健康事业的职责,建立与经济社会发展、财政状况和健康指标相适应的医疗卫生与健康事业投入机制,将医疗卫生与健康促进经费纳入本级政府预算,按照规定主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。

本条系承续第四条、第五条、第六条等诸条的内容发展医疗卫生与健康事业的法律职责须由各级人民政府切实履行,则必须确保应有的投入机制。政府预算是政府的基本财政收支计划,是投入的起点。预算的投入导向,明确为主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展。本条也是促进基本公共服务均等化国家实践的法治化样本。

2012年7月,我国第一部国家基本公共服务总体性规划《国家基本公共服务体系“十二五”规划》正式颁布实施,各地也颁行促进基本公共服务均等化的综合性或医疗卫生等专门性的地方性制度规范。“基本公共服务均等化”源自“十一五”规划纲要,其间,经过十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》的阐述、十七大报告的强调、“十二五”规划纲要的细化、十八大报告的推进,以及十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的重申,已成为我国针对改革发展过程中在区域、城乡、群体之间出现的基本公共服务供给失衡问题采取的一项有针对性的中国特色的政策措施。

十九届四中全会公报明确提出,要坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要。同时,针对“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等七个方面,提出健全国家基本公共服务制度体系。

本法即将于2020年6月1日施行,本法第八十条赋予的国家和政府及各关联主体的责任与义务,为司法化解决健康权保护奠定了基础,实为促进基本公共卫生服务均等化政策的法治化规制样本。

政府的资金监管责任

第八十条要求政府投入“主要用于保障基本医疗服务、公共卫生服务、基本医疗保障和政府举办的医疗卫生机构建设和运行发展”。这么一个天量额度的款项,必须科学使用和严加监管。其基点,是政府预算。

因此,本法第八十一条就规定了政府的资金监管责任:县级以上人民政府通过预算、审计、监督执法、社会监督等方式,加强资金的监督管理。明确了各级政府监管投入资金的方式和手段有预算、审计、监督执法、社会监督等方式。

政府预算是经法定程序批准的各级政府年度财政收支计划,反映政府的施政方针和社会经济政策,规定政府活动的范围和方向。也是投入科学性、合理性的保证,与后续监管的依据。社会保障预算是政府介入社会保障活动,加强社会保障资金管理的重要手段和工具,它可以全面、准确地反映政府财力支持社会保障的总体情况,便于人民监督和体现政府的实际努力。

社会保障资金管理是社会保障制度安全有效可持续运行的物质前提。主要内容包括筹集社会保障资金资金来源一般为单位和个人缴费、国家财政支持、私人、社会团体捐助等;给付社会保障待遇;管理运用社会保障资金,即妥善地保管和安全可靠地运用资金;建立社会保障预算,即国家用来反映各项社会保障资金,包括政府一般性税收收入安排的各项社会保障资金和养老、失业、医疗、工伤、生育保险及住房等各项基金收支活动的计划。政府投入资金的监督管理,有法定的审计、监督执法等固有途径,也少不了社会监督。尤其是舆论监督,具有全时段、无死角的特点,可以配合、协同审计、监督执法等监管手段。

具体到医疗卫生服务,还有本身的规律与特点,必须结合医改监管。首先是须加强医疗服务监管,对公立医院实施精细化管理,保证医疗质量的同时,严格控制医师处方权和抗菌药物使用,对辅助性、营养性高回扣药品实施重点监控。还要严格控制检查费用,明确对大型设备检查阳性率和大型医疗设备检查费用占医疗总费用比例的要求。建立药品、医疗器械企业黑名单制度,对出现回扣等商业贿赂行为者取消供货资格。推广检验检查结果互认、集中招标采购等一系列措施,严格控制医疗费用不合理增长,有效遏制住医疗费用过快增长的势头。

如何看待“基本医疗服务免费享有”

再来看看本法第八十二条规定的国家基本医疗服务资金保障责任:基本医疗服务费用主要由基本医疗保险基金和个人支付。国家依法多渠道筹集基本医疗保险基金,逐步完善基本医疗保险可持续筹资和保障水平调整机制。公民有依法参加基本医疗保险的权利和义务。用人单位和职工按照国家规定缴纳职工基本医疗保险费。城乡居民按照规定缴纳城乡居民基本医疗保险费。

针对立法过程中“基本医疗服务免费享有”的思潮,本条其实是做了否定性的呼应,规定基本医疗服务费用主要由基本医疗保险基金和个人支付,决定了现阶段的国家、社会、个人分担机制。当然,我们可以将此理解为“现阶段不得不如此”,而非永恒如此。

“十三五”期间,基本医保面临降费率和防赤字的双重压力。为使医保制度主动适应经济发展的新常态,必须健全稳定可持续的筹资机制和待遇调整机制,故本条也规定国家依法多渠道筹集基本医疗保险基金,逐步完善基本医疗保险可持续筹资和保障水平调整机制,为逐步持续减轻个人就医经济负担奠定了可预期的愿景。本条同时明确提出,公民参加基本医保,既是权利,也是义务。并明确了用人单位和职工、城乡居民缴纳相应基本医疗保险费的义务。

生命和自由决定了人,是人获得自然权利的依据,社会必须建立在普遍地承认人的生命、自由、平等的基础上。人在自然能力上不平等,但凭着权利和约定而成为平等。《发展权利宣言》(联合国大会1986年12月4日通过)第八条第一项要求“各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利,并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面机会均等。……”

人最基本的平等,在于生存权的平等,健康权是生存权最核心的部分。生存权及健康权是“天赋人权”,且属于积极人权,这就为个体向社会、政府和国家要求保护和保障具有了天然的正当性。不过,仅有这些“权利”的体认与倡导,是不够的,还须有强制性的“约定”,这些“约定”,就是卫生与健康保障法律体系,它应使得自然能力千差万别的社会成员享有均等化的基本医疗卫生与健康保障权利,赢得基本的人格尊严,这是社会最基础的生命伦理底线。

医疗权作为一种基本人权已为越来越多的国家所认同和关注。尽管学术界对它的内涵有不同的界定,但有如下共识:医疗权是公民应该享有的权利,而且还必须体现公平性,即其权利主体必须是全体公民而不只是一部分公民;医疗权的义务主体必须是国家和政府。全民医疗保障制度的建立既体现了政府责任,也体现了全民性,是对医疗权这一基本人权的有效保障。

因此,当今社会,对以生命健康为核心的基本人权的保护,已成为衡量一国法律先进与否之标志,也是衡量政府是否尽职之基本标准。因为健康如果是公民的一项权利,就是生存权和积极权利,这些都离不开政府的积极行为来加以保障。毕竟,健康不是仅凭政府的无为中立就能实现的。这意味着政府的职能从过去的捍卫公民基本权利扩大到同时提供必要的社会福利,政府有义务为了公民的健康而积极行动。

2019年10月31日,中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议公报发布,对统筹城乡民生保障制度提出了明确要求。公报指出,坚持和完善统筹城乡的民生保障制度,满足人民日益增长的美好生活需要。增进人民福祉、促进人的全面发展是我们党立党为公、执政为民的本质要求。必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系,注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设,保障群众基本生活。本条的“国家依法多渠道筹集基本医疗保险基金,逐步完善基本医疗保险可持续筹资和保障水平调整机制”正是政府为了保障公民健康权益的积极行动。

从新冠肺炎疫情看“就医费用全免”

我国本轮新冠肺炎疫情应对,就很好地实现了国家保障义务。新冠肺炎患者一旦出现重症,危及生命,则其临床救治费用,往往是巨额资金。

2020年1月22日,国家医疗保障局 财政部发布《关于做好新型冠状病毒感染的肺炎疫情医疗保障的通知》,实实在在地明确“确保患者不因费用问题影响就医”:一是对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助,实施综合保障;二是对于确诊新型冠状病毒感染的肺炎的异地就医患者,先救治后结算,报销不执行异地转外就医支付比例调减规定;三是确诊新型冠状病毒感染的肺炎患者使用的药品和医疗服务项目,符合卫生健康部门制定的新型冠状病毒感染的肺炎诊疗方案的,可临时性纳入医保基金支付范围。

另外,确保收治医院不因支付政策影响救治。对收治患者较多的医疗机构,医保经办机构可预付部分资金,减轻医疗机构垫付压力。医保经办机构应及时调整有关医疗机构的总额预算指标,对新型冠状病毒感染的肺炎患者医疗费用单列预算。各级医保经办机构要确保与医疗机构及时结算,保证救治工作顺利进行。这些规定都是完全符合法律规定和法理的亲民举措。

由就医费用“全免”,必然引出又一个重要话题:这类医疗和卫生服务(管理型、强制性服务)的法律属性。

本轮疫情,尤其是武汉、湖北地区的实践,给卫生法制建设和卫生法治实践提供了一个绝好的反思机遇。内省包括,非营利性的保障性基础医疗卫生服务,即如法定传染病,尤其是甲类或乙类按甲类控制的传染病患者的救治,是个什么性质的服务?它还是民事服务么?其缔结的服务双方关系(即此类医患关系),还是民事法律关系么?

我们都说要依法治疫,并以此提升卫生法学学科的地位,但如果我们对被规制的社会关系的主要内容,即新冠肺炎医疗卫生服务医患关系的法律属性没有认真考察,没有缜密思考,没有深入研究,而依然想当然地秉持“民事说”,显然是方枘圆凿了。

为了控制疫情播散,救治病患,国家,各级政府及其有关部门,依法调度全国的医护技精锐,投身劳累且充满被感染甚至牺牲自己的风险,提供免费的新冠肺炎防治工作,这并非民事服务。

具有法定传染病收治资质的医疗机构(尤其是定点医院),依法收治患者,此时履行的是传染病防控职能,是政府防控职能的技术性的延伸与落实,此时的医院、疾控中心均并非民事主体,他们的服务并非民事服务,其医患关系也并非民事法律关系,而是基于《传染病防治法》规制的防控机制授权的行政主体,提供的是行政性管理型强制性服务,其医患关系也是行政法律关系。

假如在此法定诊治、控制过程中有不当的侵权损害,自然也并非民事的侵权损害之诉,不该寻求民事损害赔偿,依法诉讼维权不该是民事诉讼,而是行政诉讼,应寻求的国家侵权赔偿。如果我们借此次举国之力大防控大成功之机,达成新的共识,甚或由法定传染病诊治延伸讨论到一切基本医疗卫生服务,由此就可以彻底改变我国特定医疗纠纷司法审判实务面貌啦。

《传染病防治法》第五十九条规定:“国家将传染病防治工作纳入国民经济和社会发展计划,县级以上地方人民政府将传染病防治工作纳入本行政区域的国民经济和社会发展计划。”第六十条规定:“县级以上地方人民政府按照本级政府职责负责本行政区域内传染病预防、控制、监督工作的日常经费。国务院卫生行政部门会同国务院有关部门,根据传染病流行趋势,确定全国传染病预防、控制、救治、监测、预测、预警、监督检查等项目。中央财政对困难地区实施重大传染病防治项目给予补助。省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域内传染病流行趋势,在国务院卫生行政部门确定的项目范围内,确定传染病预防、控制、监督等项目,并保障项目的实施经费。”

此外,对基层传染病防治体系建设,扶持贫困地区和少数民族地区的传染病防治,保障城市社区和农村基层传染病预防工作经费,储备防治传染病的药品和医疗器械和其他物资以备调用,对从事传染病预防、医疗、科研、教学、现场处理疫情的人员以及在生产、工作中接触传染病病原体的其他人员与单位的津贴,都有明文规定。

所以,1月25日,财政部、国家卫生健康委及时发布了《关于新型冠状病毒感染肺炎疫情防控有关经费保障政策的通知》(财社〔2020〕2号),通知要求:一、落实患者救治费用补助政策。对于确诊患者发生的医疗费用,在基本医保、大病保险、医疗救助等按规定支付后,个人负担部分由财政给予补助。所需资金由地方财政先行支付,中央财政对地方财政按实际发生费用的60%予以补助;二、对参加防治工作的医务人员和防疫工作者给予临时性工作补助。参照《人力资源社会保障部财政部关于建立传染病疫情防治人员临时性工作补助的通知》(人社部规〔2016〕4号)有关规定,按照一类补助标准,对于直接接触待排查病例或确诊病例,诊断、治疗、护理、医院感染控制、病例标本采集和病原检测等工作相关人员,中央财政按照每人每天300元予以补助;对于参加疫情防控的其他医务人员和防疫工作者,中央财政按照每人每天200元予以补助。补助资金由地方先行垫付,中央财政与地方据实结算。中央级医疗卫生机构按照属地化管理,中央财政补助资金拨付地方后由地方财政统一分配;三、医疗卫生机构开展疫情防控工作所需的防护、诊断和治疗专用设备以及快速诊断试剂采购所需经费,由地方财政予以安排,中央财政视情给予补助。中央级医疗卫生机构按照属地化管理,中央财政补助资金拨付地方后由地方财政统一分配。

      这些费用,假如列入诊疗控制措施成本,再加上人力成本和适度利润来定价的话,每一项诊疗手段都会是“不可承受之重”的天价服务。亦即,即便不是全免费,其他法定传染病的诊治,也不能维持“这种服务是民事性服务”的观点。行政服务,并非绝对不可收费,还是要看其是否符合“平等、自愿、等价有偿”的几个特点。

法定传染病的诊疗与控制,法律地位平等么?此时的接诊医院(且不说还有疾控机构介入)还是与法定传染病患者一样的可以商议的民事个体关系?不具有依法管理的职能?显然不是。自愿么?当然由不得患者个人咯。等价有偿?谈都不要谈!即便不免费而是“有偿”的,收的那点费,哪里是等价的。

政府、部门履职不力的督责

那么,政府、部门履职不力,如何督责?

本法第九十条规定:县级以上人民政府有关部门未履行医疗卫生与健康促进工作相关职责的,本级人民政府或者上级人民政府有关部门应当对其主要负责人进行约谈。地方人民政府未履行医疗卫生与健康促进工作相关职责的,上级人民政府应当对其主要负责人进行约谈。被约谈的部门和地方人民政府应当立即采取措施,进行整改。约谈情况和整改情况应当纳入有关部门和地方人民政府工作评议、考核记录。

本条系承续第八十条的内容。首先对县级以上人民政府有关部门的履职不到位,规定了本级人民政府或者上级人民政府有关部门“应当”对其主要负责人进行约谈。其次,针对地方人民政府履职欠缺,规定了上级人民政府“应当”对其主要负责人进行约谈。即,监督检查和评估有关部门、下级人民政府履行医疗卫生与健康促进工作相关职责情况,对于履职不恪尽职守的,予以约谈,是各级人民政府必须积极履行的职责。约谈指拥有具体行政职权的机关,通过约谈沟通、学习政策法规、分析讲评等方式,对下级组织运行中存在的问题予以纠正并规范的准具体行政行为。约谈,相较更为强硬直接的行政处罚、行政强制或行政处分等制度而言,固然具有更多柔性,但显然也带有刚性。纪检监察机关针对领导干部在党风廉政建设方面存在的问题和群众反映的问题,采取正式谈话的方式予以调查核实或者进行警示提醒并督促纠正,即是一种刚性监督措施。因此,被约谈的部门和地方人民政府应当立即采取措施,进行整改。约谈情况和整改情况应当纳入有关部门和地方人民政府工作评议、考核记录。

自2018年10月1日起施行的《中国共产党纪律处分条例》第五条提出,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、“约谈”函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。

自2019年1月1日起施行 的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第十五条则要求,检监察机关应当结合被监督对象的职责,加强对行使权力情况的日常监督,通过多种方式了解被监督对象的思想、工作、作风、生活情况,发现苗头性、倾向性问题或者轻微违纪问题,应当及时“约谈”提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话,提高监督的针对性和实效性。第二十六条提出,各级党委(党组)和纪检监察机关应当推动加强和规范党内政治生活,经常拿起批评和自我批评的武器,及时开展谈话提醒、“约谈”函询,促使党员、干部以及监察对象增强党的观念和纪律意识。各地各级党组织均有关于纪检监察机关对领导干部进行约谈的具体规范。

2018年3月20日施行的《中华人民共和国监察法》第十九条规定对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行“谈话”或者要求说明情况。第四十五条第一款规定的监察机关根据监督、调查结果,依法作出如下处置:(一)对有职务违法行为但情节较轻的公职人员,按照管理权限,直接或者委托有关机关、人员,进行“谈话”提醒、批评教育、责令检查,或者予以诫勉;……这里的“谈话”,就是“约谈”,极具刚性。被约谈者如果不加整改,根据危害后果和情节,随后就可能导致政务处分、问责决定,乃至于对涉嫌职务犯罪的,移送人民检察院依法审查、提起公诉。

本法定位是基本医疗卫生与健康促进领域的基本法,笔者在参与两个起草课题组的工作中认为,本法内容相对宏观和具有方向性、目标性,原则性地阐明基本准则和基本要求,点明重要的核心性基本制度,重在明确国民健康权利和国家及各级政府的实现义务,及其他各类主体的责权利,循此主纲,明确兑现了大政方针。过于细节性的内容,尤其是针对具体违规事务的罚则,一般宜放在本法授权制定的配套专门法律法规里规范,本法不宜侵夺和零散堆砌配套的专门法律法规的具体罚则内容。但是,针对各级政府及其部门的未履行医疗卫生与健康促进工作相关职责的惩戒性条款和监督性规制,则必须在本法予以明确。因此,本条内容十分必要和重要。相较于第八章《监督管理》的其他11个条款,本条意义最大。

 
 
 
 

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